清代民间地权习惯与基层财税困局
——以闽台地区一田多主制为例
编者按
赖骏楠，复旦大学法学院副教授，中国人民大学历史与社会高等研究所研究成员。本文原载于《法学家》2019年第2期，转载自“法学家杂志”公众号。为方便阅读，编辑过程中省略注释和参考文献，如需引用，请参照原文。
文 | 赖骏楠
摘要：以一田多主制为代表的清代民间复杂地权习惯，对清帝国的基层治理和财税收入构成了长期的困扰。代表精英官僚视角的《福建省例》，对一田多主制在名义上持彻底的否定态度，但在田赋征收中却允许根据地权现状进行变通操作。清代台湾地区的淡新档案显示，基层官府完全承认一田多主的事实，并对田面主/小租主的习惯性利益予以保护。由大小租制引发的复杂的抗租纠纷，导致基层官员疲于应付相关词讼，并面临来自田底主/大租主的抗缴田赋压力。作为官有土地的屯田，也援用民间的大小租制，进而导致官方在面对屯田小租权频繁流转的局面时，难以征收作为大租的屯租。19世纪80年代后期刘铭传在台湾开启的财政整顿运动，并未改变大小租制这一根本的地权格局，反而令租佃、租税关系更为复杂。中国民法近代化运动中“物权法定”原则的确立，实际上有助于化约民间地权的复杂性，便于政府的管理与征税，从而服务于国家建设这一历史任务。
关键词：一田多主；民间地权；田赋；刘铭传；国家建设
以地权为核心制度的中国传统私法秩序，是中国社会经济史与法律史学者长期关注的焦点之一。在经历了数代学者的耕耘后，晚近的研究已能够表明，即使不存在近代欧陆意义上的民法典及相应的法解释学，但自宋代以来不可扭转的土地私有趋势，使得以地权习惯为核心内容的民事习惯不断繁荣滋长，并在明清时期达到其成长高峰。在国家立法几乎完全缺位的情况下，该时期的基层民众在长期实践中发展出极为丰富多样的地权类型和交易方式，并催生出虽错综复杂但井然有序的“活的”私法秩序与地权市场，从而使中国农业经济发展至前工业社会所能容许的最大成就。
然而，这一秩序并非尽善尽美。从“私法/经济/社会”这一维度出发，埃里克森（Robert C.Ellickson）和张泰苏探讨过此种复杂地权对经济发展的不利影响，步德茂（Thomas M.Buoye）则描述过因地权纠纷引发的清代中国乡村各类暴力事件。与之相比，本文侧重于结合“公法/政治/国家”这一维度，来审视清代的复杂地权。部分现有研究曾附带地论及明清官方对于民间地权习惯的态度。但是，结合各类地方传世文献和基层衙门档案，对如下议题进行系统思考的研究，迄今仍属少见：民间复杂地权对于国家机器——尤其是基层机器——的日常运作究竟会造成何种影响？官方对这些地权习惯的态度能否转化为具体的政策和措施？这些政策和措施在现实中的贯彻情形如何？麦柯丽（Melissa Macauley）曾经从国家建设（state-building）的视角出发，考察过清代福建省官方在面对因复杂地权问题而导致的诉讼爆炸和税收困境时所采取过的应对措施及其实际效果。但由于该文侧重于对清季中国和奥斯曼帝国土地法改革的宏观比较，所以并未结合更为丰富的一、二手文献对清季福建（或闽台地区）的地权、诉讼与税收间关系议题予以更加细致的探讨。
本文将尝试从“国家”与“社会”互动的视角，来考察明清地权习惯对基层财政汲取乃至国家建设的影响。本文研究对象的时空范围将限定在清代福建省（自光绪十四年［1888年］之后则是福建、台湾两省）。在清代，闽台地区以其发展至烂熟的一田多主地权模式，给各级官员和各层政府机构制造了长期的困扰，而闽台官方也数度尝试对这种复杂地权予以规制。此一个案，或许是展现明清地权与国家间关系的绝佳例证。
一、“国家的视角”
与欧洲中世纪和日本中古时期君主收入主要源自王室领地的情形不同，明清中国的财政来源基本上依赖于全国范围内相对统一的、直接面对皇权机器的、涉及全体臣民的赋役体系。因此，征收赋税，尤其是田赋，便成为明清中国官僚机器的核心任务之一。在机构和人员配置方面，中央的户部、省级的按察使司、地方的州县官及其幕友都直接服务于这一财政目的。各种官方及半官方的土地、人口和财税统计册簿，也都构成对此赋役体系之运行的定量监督。鉴于田赋这种“正项钱粮”对于帝国运行的根本作用，征收田赋的成绩，也成为州县官的核心考核指标。清代的《吏部则例》和《六部处分则例》均对未完成征税任务的基层官员有着极为详细和复杂的惩罚性规定。相反，州县官若能在每年的财政报告上交之前征足钱粮，就有望得到记功、加级、升职等奖励。因此，至少对于地方官员而言，他们有充分的动机去足额完成每年的田赋征收任务。
那么，明清帝国的赋税体系面对的主要“征收对象”——民间土地及其收益——又处于何种状态呢？此处将以清代福建地区的“一田多主制”这一地权习惯为例，来展现清代国家所面对的“社会”的复杂性。一田多主，是指在同一块土地上存在多个“业主”的情形。这种制度最常见的形态，就是田底主与田面主并存的局面。其中，田底主是清代法律上认可的“业主”（在较模糊的意义上，也可被认为是所有权人），他负责缴纳田赋，其姓名被登记在官府的地籍册上，其收益来自田面主每年缴纳的地租；田面主则是受到习惯认可的“业主”，他对于土地的权利未经过官府登记，也无须完粮（缴纳田赋），但在现实中他往往实际控制着土地，既可将土地自耕，又可将土地租佃给他人（后者更为常见），其负担则是每年向田底主缴纳一定的地租（但田底主无权撤佃）。在最成熟的情形下，田底与田面是两种相互间完全独立的权利或“物”，它们在地权市场中的流转完全不受对方的牵制：“有一田而卖与两户，一田骨一田皮者。有骨皮俱买者。田皮买卖，并不与问骨主。骨系管业，皮亦系管业。骨有祖遗，皮亦有祖遗。”由于田面主与田底主对各自享有的土地收益都有完整处分权，所以他们也就能将自己收益的全部或部分，以绝卖、活卖、典、抵押贷款、租佃等交易形式，投入到地权市场之中。可以想见，在田面与田底相分离的基础上，同一块土地会产生多种类型的、复数的收益人（即田底主、田面主、典权人、放贷人、佃耕户）。在某种意义上，他们皆可被认为是这块土地的“业主”。根据杨国桢对明清福建契约文书的整理，建立在田面与田底相分离基础上的一田多主制，几乎遍及福建各县。
关于“一田多主”的历史成因，学界已有成熟的研究，在此不再赘述。此处关心的问题在于，一田多主对于国家财政——尤其是对于基层政权的财政汲取——会造成何种影响？可以想见，由于一田多主制中同时存在着数个土地收益人，且土地收益的分配必须经历多重且复杂的收益流动过程，故而一旦收益流动中任何一个环节发生纠纷，都可能影响理论上的最终收益人——田底主——的收益状况，并影响其缴纳田赋。即使是在最为经典和简洁的一田多主模式——“佃耕户—田面主—田底主”——当中，土地产出或收益的分配，也历经了两次流转和三个主体。不论是在佃耕户与田面主之间，还是在田面主与田底主之间，若发生欠租纠纷，则田底主最终的完粮能力都可能受到影响。更何况，现实中的一田多主大多比这一经典形态更为复杂。
尽管《大清律例》完全没有关注一田多主现象，但福建省级精英官僚却不得不应对本地的这种棘手情形。在《福建省例》这一省级行政规章文件的汇编中，我们能够发现当地历任督抚、按察使和布政使对于一田多主的态度及应对措施。至迟在雍正年间，福建省高层便已经认识到一田多主现象的普遍存在，及其所带来的社会与财政问题。该地省级官员发现，田面主在现实中的地位，远不限于他们在表面上的佃户身份：“一经买契，即据为世业，公然抗欠田主租谷，田主即欲起田召佃而不可得。”由于田面可以自由转卖，欠租的田面主有时利用这一手段逃避历年欠租：“甚有私相田皮转卖他人，竟行逃匿者。”最终的结果，必然是“田主历年租欠无着，蜦粮累比，陷身家而误考成”（着重号为引者所加）。从省级官员的视角来看，正是一田多主导致抗租纠纷（尤其是田面主抗欠田底主）频发，进而不仅导致“狱讼繁兴”，而且还耽误国课，所以这种地权习惯无疑是必须禁革的“恶俗”。在雍正八年（1730年）、乾隆二十七年（1762年）、乾隆二十九年（1764年）和乾隆三十年（1765年），福建省当局先后明确下令禁止田面习俗，并规定“以田皮、田根等名色私相售顶、承卖即到官控告者，务即按法重究，追价入官，田归业主另行召佃”。其规定不可不谓严厉。福建省当局还下令将这一决定刊刻告示，甚至树立石碑，“以垂久远”。
清代福建省级精英官僚的上述立场，正符合詹姆斯·斯科特（James C.Scott）所说的“国家的视角”（seeing like a state）。斯科特曾指出，官僚制国家在面对其难以理解的、变动不居且错综复杂的各种地方性实践时，总是倾向于对后者加以简化（simplification）的改造，而这种简化尝试是出于行政管理和财政收入上的便利考量，“从而可以集中地从上到下加以记录和监测”。在土地法方面，官僚制国家倾向于让一块土地只存在一个明确的所有者，该所有者的权利受到司法与警察制度的保障，其义务则是定期向国家纳税。从“国家的视角”来看，这种做法“比过去要破解复杂的公共产权和各种各样土地制度的混合物不知容易多少”。同样地，从清代福建省级精英官僚的视角来看，民间地权当然是越简单越好，最好能简单到即便是一位到此任官的外省籍官员也能一目了然的地步，因为这将极大地便利基层官员的行政管理，减少因地权纠纷引发的词讼审理负担，并最终确保征税工作的顺利进行。在面对复杂的“地方性知识”时，所有的官僚制国家都有着一种“反熵”的冲动。
《福建省例》还记载了一件“国家的视角”与“基层的视角”相遭遇的事件。乾隆四十九年（1784年），福建闽清知县万友正向闽浙总督富勒浑报称，鉴于一田两主现象在该县“相沿已久，势难禁革”，故而请求准许该县的田面买卖当事人赴官缴纳契税以增加岁入；另外，鉴于省城民人多有在该县购买田产（实际上是购买田底）者，而闽清知县每年赴省向此类人等征收田赋殊为不便，且耽误本县公事，故而请求允许改变征粮方式，即改为“省户到县收租，即令籴价易银，将本户应完粮赋全行完纳，其有不完者，就种田之佃（实为田面主——引者注）催其代完”。很显然，身处县级衙门的万友正，对于一田多主制及其催生的不在地主制（田底主因不是田产的实际控制人，所以多居住于远离田地的城市）在基层的普及状况更熟悉，也更了解省级官僚的“单一业主”政策和围绕“法定业主”而设计的田赋征收制度在现实中的贯彻难度。不论他本人是否对此有清醒的认识，万友正看似语气缓和的改革建议，客观上却具有重大的革新意味：这一建议实际上是以允许缴纳交易税的方式，来承认和保护田面主独立于田底主的合法地位，而且以（在部分情形下）向田面主征收田赋的方式（虽然名义上仅称作“催其代完”），来承认其对土地的实际控制权乃至其真正或最强“业主”的地位。闽浙总督在收到上述建议后，批示布政使与按察使两司合议此事。
福建省级官员合议之后的结论，是对万友正上述方案的部分肯定和部分否定。针对万友正有关对田面交易征收契税的建议，福建省级官员重申了雍正八年以来的一系列禁令，明确强调田面交易的非法性。而且，福建省级官员指出，如果田底和田面的交易都可以投税，那么就会导致“一田两税”，将有违仁政宗旨。因此，将田面权合法化并对其交易征税的做法，实际上是“徒知禁其流，而不思所以清其源”。不过，福建省级官员却赞同万友正提出的当在外地田底主欠粮时由本地田面主代为完纳粮赋的建议，因为这种操作“事属简便”。由于万友正在这后一项建议中始终将田面主称为“佃户”，所以至少在名义上并没有触犯禁革田面的省级禁令，福建省级官员在接受该建议时，也就不会有面子上的为难。闽清知县与福建省级精英官僚间的这次政策博弈表明，尽管官僚制国家拥有简化民间地权类型的本能冲动，但在缺少足够力量改造基层地权结构的情况下，也不得不在征税操作中顺应复杂地权的现实（尽管在法律“表达”层面，他们仍旧不愿将这些事实予以合法化）。
不过，“国家的视角”要想得到彻底贯彻，就需要足够的国家能力予以支撑。尽管闽浙总督、福建巡抚、布政使、按察使都不缺乏改造基层地权的意愿，但他们的确缺乏充足的行政力量来实现其意愿。对于基层官员而言，他们不仅缺少足够的资源去贯彻省级禁令，甚至也缺少充足的动机去执行此禁令。由于任期短暂、更调频繁，州县官常常不愿在地方治理中投入过多的精力。对于一田多主这一上级眼中的“恶俗”，州县官更有可能在衡量财税的暂时稳定、具体诉讼中的息事宁人、地方在短期内的安靖等目标后，在司法和行政中采取机会主义的处理态度，甚至是默认的态度。也正因为如此，万友正才在前述乾隆四十九年（此时距禁革田面禁令的颁布至少已54年）的禀报中表示，田面习俗在现实中难以禁止。福建省级官员自身也清楚地意识到，由于这一习俗的普遍存在以及州县官的不作为，即使下令“立碑永禁”，甚至在“穷乡僻壤”尝试“刊刻木榜，一体示禁”，最终仍难以逃脱“日久废弛，愚民无所儆畏”的结局。在乾隆朝之后，尽管在名义上原有禁令仍然有效，但福建省当局似乎再没有就一田多主问题发布过新的禁令。
二、陷入地权丛林的基层司法与财政
本部分将暂时离开省级精英官僚的视野，而转移到“国家”与“社会”的日常相遇之处上去。而这必然涉及对基层衙门档案的考察。由于清代福建省内地部分的各县衙档案现今几乎未有存世，此处的考察将依赖清代台湾地区淡水厅—新竹县档案（学界通常称之为“淡新档案”）。自康熙二十三年（1684年）清政府从郑氏政权手中收复台湾并在此设府，直至光绪十四年（1888年）台湾完成建省，台湾都是福建省的一部分。来自内地的汉族移民（多为闽、粤两地人群）在岛内不断垦殖土地，同时将内地的地权习惯也一并带至台湾。
与福建内地部分类似，一田多主制是清代台湾的地权常态。田底与田面的分离，在岛内以大小租制这种三层地权体系的形态呈现。在18世纪，汉族移民开始大规模赴台开垦荒地时，持有官方执照的“垦户”往往承包下大片土地，然后将土地细分，以招佃形式招揽佃户进行真正的开垦。由于此类佃户以自己的人力和财力对荒地进行了开垦，作为习惯上的回报，他们就对土地拥有了超出一般佃户的更多权利，亦即田面权。这类佃户随后也多将土地耕作权出租给他人，从而自己也晋升为食租者。结果，最初的“垦户”就成为法律上的“业主”或“业户”，被称为“大租主”的他们负责缴纳田赋，其权利则是从下一级食租者或直接从佃耕户那里收取俗称“大租”的地租。而第二级食租者则俗称“小租主”，他们将土地租给真正的佃耕户，并向后者收取“小租”（但也存在小租主自耕的情形，以及将土地部分出租、部分自耕的情形）。这一地权体系的最下一级收益人则是真正的佃耕户，他们在缴纳全部大小租后，可以保留剩余的土地收益。一般而言，大租占土地总收成的10%20%，而小租则占40%左右。大租权和小租权都是相对独立且可自由处分的“物权”，因此可被投入到地权市场中自由流转，从而造成更为错综复杂的地权格局。
在淡新档案中，大小租制是一种可在官员面前公开存在的事物。由此可见，《福建省例》中的禁令在基层衙门几乎完全不起作用（或许当事人根本就没意识到禁令的存在）。当小租主卷入诉讼，并认为自己的利益受到威胁或侵害时，他们往往毫无顾忌地摆明自己的小租主身份，并向衙门提交能够证明自己拥有小租权的契约或者分家书。而官府也未曾质疑过小租权本身的合法性。光绪七年（1881年），新竹知县在一份提交给福建省当局的案件汇报中，甚至毫无贬义地介绍起该地的大小租制：“惟查台地俗例，佃户向有完纳大小租者，大租归于业户，小租则归田主。”借用埃利希（Eugen Ehrlich）的术语来说，大小租制不仅是当时淡水新竹地区民众们的“行为规范”，而且在一定程度上也是官府处理纠纷时的“裁判规范”。
可以想见，与福建内地的情况类似，清代台湾的大小租制也将导致各类复杂的地权纠纷，尤其是抗租纠纷。一旦这些纠纷在民间难以得到化解，就有可能闹至官府。而官府一旦不能有效解决这些纠纷，就有可能导致作为纳税人的大租主无力完粮或声称无力完粮。清代淡水新竹地区在司法实践中对大小租主“一体保护”的倾向，也更有可能加剧抗租纠纷中双方立场（尤其小租主的立场）的“硬度”。尽管现存的淡新档案可能并未完整保留该地区全部抗租案件的卷宗，但笔者还是识别出了20件以上其主要案情为抗租的案件。
在光绪十四年（1888年）之前发生的20件抗租案件（该年份之后的案件留待后文讨论）中，多数涉及大小租主之间的纠纷（15件），只有6起涉及小租主与佃耕户之间的纠纷，涉及大租主与佃耕户间纠纷的则更是少数（5件）。大租主与佃耕户间的纠纷之所以较少被提交给官府处理，是因为大租主与佃耕户之间的直接联系本来就少。而小租主与佃耕户之间的纠纷之所以较少闹至官府，则是因为当佃耕户抗租时，小租主依据习惯有撤佃的权利，且小租主多属在乡地主，对土地的控制力强，所以也拥有撤佃的实际能力。结果，小租主在面对佃耕户时拥有的习惯上的撤佃权和事实上的撤佃能力，使得前者在抗租纠纷中更容易迫使后者就范，从而不会令民间纠纷轻易演化成司法案件。相比之下，由于小租权对于小租主而言已是独立的“己业”，一旦在大小租主之间发生抗租纠纷，大租主就缺少撤佃权（或者说撤销小租的权利）这种“自力救济”手段，并且也很难直接要求佃耕户缴纳大租（因佃耕户多受小租主的直接控制）。在这种局面下，大租主只能将纠纷提交给官府裁断，以寻求权益保护。这些现象，也表明小租主在整个地权结构中的强势地位。
让我们来关注这20起抗租案件中的财税面向。由于官方规定完粮责任由大租主承担，所以在大部分抗租案件（15件）中，大租主都会在诉状中声称由于小租主或佃耕户的欠租，自己已经无力完粮，或可能在今后无力完粮。这种套路性的说辞实际上是一种对官府的威胁，以迫使后者做出对大租主有利的判决。在5起抗租案件中，淡水同知或新竹知县曾在批示中表明自己对完粮问题的关切。一般而言，如果案件涉及的抗租额度较小，那么与此相关的田赋额度也就较小，基层官员所面临的考成压力也就不大，于是官府便不会在案件中直接表达对完粮的关切。但一旦抗欠租额较大（例如在1000石以上），导致严重威胁财政安全时，官府便会对田赋问题表达严正的关切（“吴顺记控徐阿千等”“徐熙拱控彭阿赐”两案便属此种情形）。若案件中大小租主的大量田产未经报官登记，由于涉及“欺隐田粮”这一须由清律治罪的情形，且直接威胁官府的财政收入，则官府也会在案件中对田赋问题表达关切（“吴顺记控徐阿千等”“刘清福控刘万寿等”两案属于这种情形）。换句话说，虽然官府不会在全部抗租案件中表达财政关切，但一旦案件涉及的是某些拥有大片田产的“缴粮大户”（他们在官府眼中的地位，颇类似于今天各地的龙头企业等“纳税大户”）的利益，或者涉及向官府欺隐大量田产，官府便会毫不掩饰自己对完粮问题的关切。在最极端的情形下，官府甚至会派出兵丁协助大租主收租，以便确保田赋进账。这充分体现出重大抗租案件对基层衙门财政事务造成的困扰和压力。而且，即使官府尝试认真处理欠粮问题，但在一些抗租纠纷中，淡新档案显示仍有大量田赋（或其他形式的税费）未能及时完清。不过需要强调的是，这些司法档案难以完整和精确地呈现出当事人的纳税情况，部分案件的当事人在现实中的拖欠赋税行为，很有可能未曾被记录在这些司法卷宗内。
以下将以“吴顺记控徐阿千等”这一典型的大小租主间纠纷案为例，来展现大小租制导致的复杂抗租纠纷及其对基层司法和财税的影响。该案属于极为典型的长期缠讼：案件在时段上跨越道光、咸丰、同治、光绪四朝总计三十余年（淡新档案中残留下的该案卷宗，始于咸丰年间），并历经至少14任淡水同知的审理，甚至惊动了闽浙总督。在该案发展过程中，各方当事人为维护利益，均不惜使用或扬言使用武力，甚至一度迫使淡水厅派兵干预。根据林文凯的研究，导致此案发生的最关键背景，乃是淡水厅竹北二保大溪墘庄东畔田产的大租主吴顺记（系家族名号）与众小租主间就大租缴纳是否应由分成租（抽的租）改为定额租而发生争议。该地自雍正年间给垦以来，大小租主间长期维持“一九五抽的租”模式，即小租主依据每年的丰歉状况，将15%的土地收益作为大租交给“业户”。在开垦早期，由于土地高亢，缺乏水源，收成少且不稳定，分成租模式对小租主更有利。但至道光中期，经小租主长期自投工本修筑水塘，土地产出逐年升高。在此种情形下，若仍维持原有的分成租模式，则将意味着大租主在改良土壤上未做任何投资的情况下，却坐享小租主对土地投资所形成的不断上升的收益。此时的小租主有着强烈的动机以定额租的方式将大租主的收益固定化，从而“保护”或独享自己的土地投资收益。而大租主则自然倾向于维持分成租模式，以便分享新增的土地收益。正是这种“土地收益分配结构的内在紧张性”，导致小租主开始长达数十年的集体抗租行为，并迫使大租主不断将前者控告至淡水官方。
由此可见，一田多主制下的两方（甚至两方以上）的“业主”对土地收益分配的根本性冲突，是构成此案纠纷的结构性因素。与这种结构性冲突相匹配，大小租主也对应着两种不同的“财产权”观念。对于大租主吴顺记家族来说，要求小租主恪守“契约精神”、严格按租佃契约规定的分成租模式缴纳大租，便是其在本案中祭出的法宝。在吴顺记提交的诉状中，抗纳大租的佃户被描述成“狡猾奸诈”的“玩佃”“奸佃”“虎佃”，其违约行为既导致大租主“业租无收”，又“贻害国课”。而小租主所持的有关财产分配的正义观念，则是一种有关“劳动创造价值”的朴素认识。正如黄宗智所言（尽管并非针对此案），“生地只有通过种田人的努力种‘熟’后才具有真正的价值。因此一个佃户把一块几乎一文不值的土地变成一件有价值的东西，他应该从他的辛劳中受益，似乎是适当的和公正的。”所以，大溪墘庄的众小租主，才在呈文中恳请淡水同知判处“业户按甲吐课，佃人亦按甲定抽”，其目的正在于以定额租的形式，将大租主的收益予以限制和固定化，从而尽可能独享自己对土地改良后的收益回报。颇具讽刺意味的是，在此案中，将小租主所持的这种财产观念清晰展示出来的，并非小租主本人，而是大租主。在咸丰十一年（1861年）的一纸诉状中，吴顺记家族代表吴国英声称：“且英父（祖）承（买大）溪墘一带租谷，价已数仟，不（过）荒埔草壤之田耕耨，矧当年生番猛烈，四处□出，务多设隘丁，（时多任务）食、铅条、火药，兼以开（埤筑）圳，借备银本，又复不计数仟……亏英父祖披荆辟棘，百倍艰辛，方成沃土，受其抗欠，心谁得甘？”
但是，吴国英对这种财产观念的盗用，立即惨遭官府打脸。淡水同知秋曰觐在批示中写道：“至于埤圳等事，系佃户抛本，与尔何干？”
除了抗租这一主要案情，此案中尚有另一问题同样引起官府的严正关切，亦即小租主一方所控告的大租主“匿甲吞课”举动。根据小租主在咸丰七年（1857年）递交的诉状中的说法，大溪墘庄一带土地在乾隆年间开垦之初，仅在官府登记了25甲（约282.5亩）垦熟田地。随着小租主们在该庄的不断开垦，到此案发生的年代，垦熟土地至少已经达到了小租主们声称的440余甲（近5000亩），但作为“法定业户”的大租主一直没有就这些新垦熟的土地赴官报丈陞科，从而逃脱了大量的田赋义务。在咸丰十年递交（1860）的一纸诉状中，小租主们更是指出垦熟土地现已达“壹仟甲有奇”（11300亩以上）。鉴于欺隐田粮是明确受到《大清律例》禁止的行为，且直接威胁地方官府的财政收入，数任淡水同知均对此事颇为重视，并不断声称要“亲临勘丈，照则陞科”，甚至扬言要将大租主治罪。但以当时的技术能力和行政人员配备，要想在不耽误其他公事的前提下及时丈量完万余亩以上的土地，显然并非易事。而吴顺记一方也曾向淡水同知提醒过勘丈的难度：“况该处硗瘠不堪，或数百步仅恳［垦］一区，或千余步祇有数亩，加以地势高下，奇零不齐。如欲逐一勘丈，非数十天不能蒇事。”结果，勘丈一事只能不了了之，而淡水同知扬言按欺隐田粮律对吴顺记治罪，也只是停留在迫使吴家服从官方判决之手段的层面。
在此案的卷宗中，我们还可发现由此案牵扯出的几件影响较小的“案中案”，而这些“案中案”也与一田多主的地权结构高度相关。例如，在咸丰三年年底（1854年年初）的一次堂讯中，小租主罗阿锡声称其父在道光年间已将小租权卖与他人，双方约定所有积欠大租皆由买家代为完纳。但新小租主显然没有缴纳新旧欠租。而吴顺记一方则不知这份小租权已被转卖，所以仍将旧小租主罗阿锡私自捉拿并交给官府。这是由小租权自由转卖引发的欠租纠纷。又例如，咸丰四年（1854年），因欠租被官府关押在案的小租主姜双年、姜双全兄弟，在一份诉呈中声称：其父亲一房在道光二十五年（1845年）间已经与其叔各房分家，姜双年兄弟两人所拥有的小租权仅系从其父处继承而来，因此两兄弟仅需缴纳与该部分小租权相对应的大租；吴顺记一方先前由于不知上述分家一事，遂以私力救济的方式将其所认定的姜家代表——长房的姜双年、姜双全两兄弟——捉拿交给官府；吴顺记在知悉以上事实后，同意姜双年兄弟两人仅须缴纳部分大租，其余大租则“另行向讨”。这属于因小租权已成为一种可以继承的“世业”、从而在分家析产后导致纳租责任不清的情形。
可以想见，面对如此规模庞大、错综复杂、经年累月、案中有案的地权纠纷，负责主审此案的历任淡水同知都会感受到巨大的困扰和压力。在其对清代房地交易习俗及相关纠纷之官方裁判的研究中，尤陈俊曾指出，相应裁判往往是“游移于私契秩序和律例秩序两极之间，通过地方官员原情执法式的个案化处理，不断朝向最佳平衡点调整的一种动态”。具体到此案中，历任淡水同知也是不断地在各方当事人具体利益、官府财政需求、契约规定、事实变迁、伦理道义等因素间不断衡量，努力提供一份既能在各方当事人利益和情绪间予以折中、又能确保财政安全的判决。但由于此案本身的高度复杂性，其相关判决似乎未能实现充分平息纠纷的效果。此案中最关键的两次判决，分别发生在咸丰十年（1860年）和咸丰十一年（1861年）。在第一份判决中，淡水同知宁长敬在没有实际丈量土地的情况下，直接将垦熟田地面积定为440余甲（近5000亩），并断令今后小租主以每甲五石（略高于一般情况下的四石）的定额租方式支付大租。由于该判决免除了小租主所积欠的数千石大租，且强令大租主接受定额租模式，所以必定引起吴顺记一方的不满。当新任淡水同知秋曰觐于次年上任后，吴顺记一方立刻在新诉状中控告徐阿千等小租主仍在“招集会匪数十”，顽固抗欠大租。是年九月（旧历，以下同），秋曰觐做出新一轮判决。在同样未经实地土地丈量的情况下，秋曰觐将垦熟田地的面积评估为500甲整（约5650亩），规定今后每甲完纳大租六石。新的判决还断令徐阿千等人缴完近四年所欠大租2800余石（这意味着四年之前的大租被一概免除）。此外，秋曰觐还下令，吴顺记今后免于缴纳原定田赋，但须每年承担远高于田赋负担的500石“屯租”义务（屯租之性质有待下文讨论）。尽管这份判决将每年应纳定额租的具体数额有所调高，且愿意协助催缴部分被抗欠的大租，但仍然不符合大租主的期待。最关键的是，该判决以下令年纳500石屯租（约值500洋元）的方式，让吴顺记的税费义务大为增加。吴顺记遂继续抵制判决。在此压力下，秋曰觐在该年年底将吴顺记每年应纳屯租额度由500石改判为400石，但又同时规定此后15年内大租主不得再请求“升租”。大小租主随后都具结保证服从判决。但直至同治年间，淡新档案显示小租主们仍在抗欠大租。
在此案中，除了大租主的收入长期未获保障，淡水衙门本身的田赋或屯租收入，也由于卷入抗租纠纷而不断受到困扰。在其提交的几乎所有诉状中，作为“法定业户”的吴顺记一方都在声称他们因小租主的抗租行为而无力完粮，并以此暗示淡水同知应做出有利于己方的判决。受限于司法档案本身的性质，我们无法确知吴顺记在这场官司所历经的三十余年时间中的抗粮次数及额度。但淡新档案显示，他们的确长期以此为借口拒缴钱粮。当秋曰觐判令吴顺记每年缴纳数百石屯租后，出于对判决的抵制以及对新增财税负担的不满，吴顺记又开始使用相同的策略来抗纳屯租，亦即推称由于仍被小租主抗纳大租，所以屯租无着。为表达对官府的不满，吴家甚至将与涉案田地无关的其他田产所应缴纳的赋税也一并抗欠。直至光绪初年，尽管淡新档案显示大小租主间此时似乎没有发生抗租纠纷，但吴顺记一方仍在习惯性地拖欠屯租，以发泄他们对先前判决的不满。
18世纪晚期以来，台湾长期实行以官府所有土地之收益来支付本地军事人员薪饷的制度。乾隆五十一年（1786年），台湾设立屯制。所谓“屯”，系指受官府指挥、由番社中部分男性成员（屯丁）构成的军事组织，其职责是地方治安和剿匪事宜。乾隆五十五年（1790年），闽台当局将汉人在原本禁垦地带开垦的地亩没官，“作为屯田，由屯田收屯租，以给屯饷”，又将禁垦界外部分未垦荒埔亦作为屯田向汉人招垦，官府收取屯租。对屯田上的佃户，地方官发给“易知丈单”。在当时的财政体系中，屯租为外款，属于地方收入。但基层政府征收完本地屯租后，须解往府库，然后由府发给所属各屯。因此，屯租能否足额征收，也成为基层官员每年考成评价的重要指标之一。
屯田的地权模式与台湾民田一样，都是大小租制，只不过官府自身取代民间“业户”成为大租主。与民间开垦土地一样，屯田虽为官有，但仍须佃户费力垦熟才可耕种，若不给予佃户更多权利，则难以吸引其前来开垦。此外，若屯田系没收而来，则这些田地上原本即存在成熟的大小租制，官府虽然废除了原大租主并取而代之，但却难以废除小租主。因此，官屯在成立之初，即援用民间大小租制，承认佃户的小租权，而官府自身则是大租主。官府对小租权的转卖不予干涉，甚至没有要求屯田小租权在转卖时须前往衙门登记。
如果说民田上的大租主经常面临强势的小租主以各种理由抗纳大租的情形，那么作为大租主的淡水衙门，其在征收屯田大租方面的表现只能说是更糟。尽管淡新档案的行政类档案中所保存的屯租征收相关文件绝非完整，但至少可以从中看到，在道光、咸丰、同治年间，淡水官方几乎每年都要遭遇大范围的小租主抗欠屯租的情形。值得一提的是，咸丰、同治时期对台湾而言也是“多事之秋”。受内地太平天国运动的波及，该时期台湾亦爆发各种叛乱。咸丰十一年（1861年），天地会领袖戴春潮一度率众攻陷彰化县城。直到同治二年（1863年）九月，清军（包括屯兵）才夺回该县城。因此，在这一时期，淡水同知有着足够的动力和压力去征收足额屯租。
记载咸丰七年（1857年）淡水厅屯租征收过程的13701号卷宗，可以让我们身临其境地体会淡水同知在这件事情上遭遇的挫折。是年六月二十二日，淡水同知马庆钊发布告示，宣布将于该月二十八日开征屯租，并命令各佃“踊跃输将，即积欠各年分银谷，亦应扫数完纳”。七月二十日，就至少有一名高级差役因征收钱粮、屯租不力而遭到降级处分。在稍后的一份文件中，我们可以发现该名差役因催征屯租不力“致蒙重比”（即被打板子）。九月十二日，马庆钊又发布告示，声称自己要亲自前往各庄监督征收。十月二十三日，他又发布同样的告示。三天后，他在另一份告示中抱怨“各佃赴纳者尚属寥寥”，随后向小租主们祭出他所能提供的“胡萝卜”：“如能先将本年完清，在赏给花红、银牌，有能新旧全完者，从优赏给顶戴、花红以示鼓励。”又过了三天，他决定使出“大棒”，亦即请求本地驻防绿营派出兵勇逮捕抗欠屯租者。同一日，他向一户“扫完新旧五年屯租”的“屯佃”赏给银牌、花红，并发布告示表彰此事。再过一日（即十月三十日），他继续表示要“亲临催征”。到了十一月二十二日，马庆钊似乎异常愤怒地发出一张签票，勒令将部分头役和粮差“随签锁带赴辕，以凭比追供屯税契各款公项”。可以想象，此时又要有人因催征不力而被体罚。直到十一月底，该同知仍在请求绿营协助收缴屯租，并逮捕顽固抗延者。
在紧接13701号卷宗的另一个卷宗里，我们或许能够找到马庆钊所处困境的原因所在。曾在该年十一月下旬遭到体罚的粮差陈树，在十二月十八日的一份禀报中，道出了导致屯租征缴困难的一个原因，亦即他所称的“古今异户，确查未明”。陈树表示，在他负责监督的拳山保八家欠租的“官庄佃户”中，现在只查出四户的正确姓名和身份，亦即“陈宗、高玉、高万、陈扬”等四户。陈树表示其余四个佃户仍然“未能一时查出”，所以恳请淡水同知允许“再行细查”。实际上，在一周之前，头役蔡陞、壮勇谢贤、林朝等人提供了一份内容与此相似但明显解释得更为详细的报告。他们表示，在拳山保官庄中，“尚有八户俱各匿欠八年，有户名而无现佃可以赶催，履询历办多年之粮差及该地协催乡保长等，俱各推称不知何人应纳，以致无从赶催，罔知其中有无受贿弊匿情理，殊为不解”。即便是陈树之前提供的那份“正确”的四户名单，也可能并非相应田地上真正的小租主。尽管如此，淡水同知仍例行公事地发出签票，命令曾贵、陈树二差立刻前去追缴已“查明”之四户的欠租，并将顽抗者带至衙门接受审讯。淡新档案显示，这种例行催缴的行为一直延续到了同治元年（1862年）。
差役们提到的“古今异户”，实际上是由屯田小租权频繁转卖所造成。屯田小租主可自由转让其权利，且小租权交易既无须登记，更无须投税，这必然造成官方登记册（即使它偶有更新）上的佃户姓名在经历一段时间后与现实中屯田上的小租主姓名不符。若差役本人对散处在淡水各处乡间官庄的地权流转未能做到充分掌握（而实际情形也是如此），则他们在征收屯租时很容易陷入既找不到登记册上的旧小租主、又找不到当下的新小租主的困境。当社区领袖人物（如乡保长）拒绝与差役合作时（这正是头役蔡陞那份报告中提到的情况），这种困境只会加剧。结果，无论淡水同知如何在衙堂上笞打办事不力的差役，他始终难以摆脱屯田小租权频繁流转导致的屯租征收困境。
拳山保官庄的这种情形，绝非屯租征收工作中的小插曲，而是其常态。在一张道光二十八年（1848年）吞霄社各小租主未完屯租名单中，总计33家抗租户中有17户被查明系“承顶”（这是小租权购买的俗称）而来（被记为“某某某顶某某”这一形式）。当然，剩下的16家抗租户中，很可能有一部分实际上也已将小租权转顶他人，只是调查者尚未发现而已，所以只能将原小租主姓名写上。一份规模更大的样本是同治七年（1868年）蛤仔市、大坑口、铜芎中、西山背、屯霄社各处的抗欠屯租名单。在该名单涉及的全部437家抗租户中，至少有348户——占抗租户总数的79.6%——系从原小租户处承顶而来。转顶后形成的新小租主之所以经常成为抗欠屯租的“主力”，很有可能是因为新旧小租主未能就缴纳屯租事宜达成一致。具体而言，寻求出售屯田上小租权的旧小租主为了让自己的小租权显得负担较轻（从而吸引更多的买家，并抬高小租权的售价），在转顶契约内可能不会写明新小租主对官府的屯租义务（这明显违反了官方的要求）。此外，即使双方在交易时可能就未来应如何缴纳屯租达成一致，但他们也有可能就旧小租主在交易之前历年欠下的屯租究竟应由谁来补缴一事发生争议。
光绪十三年（1887年），台湾首任巡抚刘铭传向朝廷上奏揭露了该地区官有土地经营的大崩盘。他表示，“迄今百余年来，屯租则征不足额，屯饷则减半放支”。由于台湾各地屡遭兵变，屯田档案多已散失，结果基层官府在每年催征时，“但知岁额”。即使是原本负责督促各佃户完纳屯租的“佃首”，也“并不知田在何所，户租几何”。“佃棍”们甚至“窃占盗卖，上下相蒙”，“以致积欠岁增，额饷日绌”。在频繁的动乱、羸弱的监控能力、不受控制的地权流传等因素的共同作用下，官有土地经营事业被迫走向终结。刘铭传也不得不开启土地“私有化”进程：与民田一样，所有屯田都将接受官府的统一丈量和登记，原有的屯租将被废除，而小租主们也转变为拥有完整“所有权”的“业户”，从此以后只须向官府缴纳田赋。自光绪十四年（1888年）以后，屯租在台湾基本已成为一个历史名词。
三、与地权搏斗的刘铭传财政整顿运动
屯田整顿方案，实际上只是刘铭传在台湾开展的声势浩大的财政整顿运动中的一环。作为台湾首任巡抚，刘铭传需要为本省的各类“国家建设”事业——军工业、铁路、邮政、矿业——筹措资金。光绪十三年（1887年），决意励精图治的刘铭传开始了台湾地区的清赋事业。在大量地方士绅的配合下，台湾当局对全台范围内的田园实施了丈量，从而得以将大量之前未经报陞的田园纳入赋税体系之内。
除了扩大应征田赋的田亩面积，清赋运动也以“减四留六”的政策，将旧有征粮制度予以重大改动。该政策大约出台于清丈结束后的光绪十四年（1888年）三月底、四月初，其实质内容在于完粮义务改由小租户承担，以及大租户为此须将部分大租补偿给小租户。鉴于土地的实际控制人多为小租户而非远离土地的大租户，台湾当局决定将丈量土地后产生的单据即“丈单”发给小租户，并由小租户承粮。为了对小租户的纳粮负担进行补偿，台湾当局决定，从此以后小租户在缴纳大租时，可将原有大租额的四成扣留以便完粮，而只须向大租户缴纳剩下的六成。与百余年前闽清知县万友正那遮遮掩掩的政策建议相比，刘铭传的这一改革，意味着台湾当局以登记和征粮的方式，开始彻底承认田面主/小租主的事实地位与合法身份。从财税视角而言，刘铭传的改革意图在于，在不摧毁原有的多层地权体系这一前提下，将完粮义务加诸土地及其收益的实际控制人身上，从而便利基层政权的田赋征税工作。在官方的这一设想下，即使此后大小租主间仍会发生纠纷，但由于田赋是从实际握有土地收益的小租户处征得，故而这类纠纷并不会像之前那样对地方财政构成实质性威胁。
但淡新档案中的部分案件显示，刘铭传此举似乎并没有带来一劳永逸的效果。发生于光绪十七年至二十年（1891年至1894年）的“陈源泰即陈明德诉张阿祥”一案，就是这方面一个最生动的例子。在该案中，原大租主曾金镕原本每年从小租主张阿祥处收取大租100石左右。光绪十二年（1886年），曾金镕将每年100石大租中的40石，以477洋元的价格典与陈源泰，亦即陈源泰出资购得了100大租中40石的收益权。在同年稍后时间，曾金镕又将剩余的60石大租作为每年应付利息，向张阿祥借银460洋元，亦即小租主张阿祥本人以“胎借”（即以土地为抵押的借贷）形式购得了60石大租的收益权。换句话说，原有的100石大租权，至此被张阿祥和陈源泰两个家庭分割完毕，小租主张阿祥从此以后每年只需向典权人陈源泰支付40石大租，剩余的60石大租，由于与张阿祥、曾金镕二人借贷关系中产生的每年应付利息相抵销，实际上无须支付。
光绪十四年（1888年）“减四留六”政策的出台，打破了这种土地收益的不稳定均衡。当典权人陈源泰在光绪十五年、十六年（1889年、1890年）向张阿祥收取大租时，后者却表示，尽管他在之前数年向陈源泰缴纳过40石大租，但依据“减四留六”的新规则，他有权留下100石大租中的四成——亦即本应支付陈源泰的40石——以便完粮。陈源泰在无奈之下，只得于光绪十七年（1891年）四月将张阿祥告上新竹县衙。此案的症结就在于，尽管各方当事人都未对“减四留六”政策本身表达异议，但他们却从各自利益的角度出发，对该政策在此案中的具体贯彻方案提出了针锋相对的理解或说辞。原告陈源泰在诉状中声称，在张阿祥原本应向其缴纳的40余石大租中，在清赋后仍有六成——即24石——须向其缴纳。而在被告张阿祥的说法中，在总共100石的大租中，他已经将“减四留六”中的六成支付给了曾金镕（尽管最终因其每年有权向曾金镕收取60石利息，从而将这60石大租支付抵销了），所以完全有权扣下剩余的全部四成以履行完粮义务，“（陈源）泰岂能以四成之中，再欲抽出六成，而强令以完纳？若此者，不啻一牛两皮、苟遂图噬之谋，使明明宪示诚将何用耶？”而原大租主曾金镕为了避免最终由自己承担陈源泰的典权损失，也支持陈源泰的说法：在张阿祥于清赋前应向陈源泰缴纳的40石大租中，仍应划出六成支付给陈源泰。值得一提的是，由于清赋运动后完粮责任人变为小租主，所以此案中张阿祥得以像清赋前发生的地权纠纷中的大租主那样，数次以威胁无力完粮这一手段，来促使知县作出对自己有利的判决。
“减四留六”的新政策，在此案中陷入了政策制定者或许未曾预料到的复杂、分化、多变的地权关系网络之中。在最初制定该政策时，决策者或许想到的仅仅是一块土地上的一个小租主每年定期向一个大租主缴纳定额大租这一“理想型”。但此案中的地权关系大大偏离了这一形态：曾金镕原有的100石大租权，经过典卖和土地抵押借贷这两种交易手段，分化成了陈源泰享有的典权（由于陈源泰无法实际上占有和耕种土地，他在此案中典权的实际内容就是40石的大租权）和张阿祥享有的60石利谷收取权。结果，在“减四留六”政策的“实施细则”缺位的情况下，各方当事人对于何为张阿祥小租权上附随的“大租”、何为“大租”中的“六成”以及何为其中的“四成”等议题，主张着迥然不同但又都看似有理的解释。但是，倘若这类纠纷难以化解，则新竹知县又有可能陷入清赋前时常面临的因地权纠纷引发的财税危机之中。
在历时三年有余的案件调查与审讯过程中，新竹县衙的知县和书吏们对此案事实与解决方案的看法亦数度摇摆。这显示出他们（尤其是作为外省人的知县本人）不仅似乎无法或无意彻底厘清此案中的复杂地权关系，而且对能否找到合理的解决方案也缺乏信心。最初受理此案的知县沈茂荫似乎对支付过数百元典价但却不能获取大租的典权人陈源泰感到同情。在收到张阿祥的反诉状后，沈茂荫在批示中又倾向于赞同张阿祥有关100石大租中的四成应全数留给其完粮的说法，并认为陈源泰的损失应由原出典人曾金镕负责。负责调查此案且对基层情形明显更为熟悉的书吏吴宗，则在光绪十八年（1892年）闰六月提出了一种更为合理的“减四留六”算法：在大租总额100石不变的情形下，新的大租变为了分别由陈源泰和曾金镕享有的两个相对独立的部分，而这两个部分都必须适用“减四留六”规则。具体而言，对于陈源泰因支付典价而获得的40石大租，张阿祥仍应当支付其中的六成即24石，并扣留剩余的16石；对于曾金镕在名义上仍享有的60石大租，张阿祥也应当在名义上支付其中的六成即36石，并扣留24石。然而，这一顺应地权分化事实、在“法律关系”的梳理上颇为清楚的方案，在现实中执行起来却无疑有着难度：由于张阿祥每年尚须从曾金镕处收取借贷产生的利息60石，所以即使将新方案中张阿祥应缴纳曾金镕的36石租谷抵扣利息，曾金镕仍应向张阿祥支付其余的24石利息。然而，在能否于现实中迫使身为大租主的曾金镕每年向小租主额外支付24石利谷一事上，当地官府显然缺乏信心（尽管这种做法有“法律”依据）。当张阿祥在同年七月的诉状中，坚持认为“一业”只能“一抽”，反对“双抽”，且威胁说若自己的利益受损则将无从完粮时，沈茂荫的批示又写道此“似系实情”。沈茂荫的继任者、新知县叶意琛在光绪十九年十二月（1894年初）最终就本案作出判决。他并未接受书吏吴宗提出的那个更顺应此案中地权关系、但实际操作也更为复杂的方案，而是直接撤销了此案中陈源泰一方的典权，并下令曾金镕返还典价。
叶意琛开启的显然是本文前面描述过的“国家的视角”：为减少纠纷、便利税收，官僚倾向于对复杂的地权予以简化。但司法判决中“国家视角”的执行却依赖于国家能力，而后者似乎恰恰正是新竹县衙所缺乏的：直到光绪二十年（1894年）七月，陈源泰仍在向又一新任知县范克承诉称，一方面曾金镕始终未能偿还自己原本支付的477元典价，另一方面张阿祥也没有向其支付自光绪十五年（1889年）以来的任何大租。而张阿祥在稍后的反诉状中仍然坚持他所理解的“一业一抽”原则。新知县范克承只能在该年十月发出签票，下令开堂重审。此案的卷宗文件就此打住。我们亦难以知悉这起纠纷最终是否得以解决，以及解决方案为何。
正如李文良所言，“刘铭传的清赋事业并没有改变原本的租佃结构、租税关系，反而是让其复杂化”。通过“减四留六”政策，刘铭传反而让征粮工作卷入更为复杂且变动不居的地权交易市场之中。正如上述案件所显示的，“减四留六”政策以直接干预土地收益分配的方式，引发了地权市场的新波动，而这些新波动又可能引起新的纠纷，并最终影响田赋的及时缴纳。淡新档案中的其他卷宗还显示，清赋后，部分强势的小租主，一方面借助新政策享受了原大租额度中的四成利益，另一方面又继续打着自己要完粮的旗号，向真正的佃耕户加收小租，亦即直接将田赋负担转嫁给了最为弱势的佃农。结果，新的地权纠纷仍在不断发生，只是此时向地方官威胁不能及时完粮的主体，从以前的大租主变为了如今的小租主。但这种纠纷以及由纠纷引发的纳税危机，注定要让官府感到一如既往的头疼。清赋事业所遭遇的这些困局似乎在表明，如果不调整民间复杂的大小租地权体系本身，仅仅通过转嫁完粮责任，是难以完成充分提高财政汲取能力这一任务的。在展开“国家建设”的同时，尚须以“社会建设”（society-building）进行配套。而这似乎超出了一个前近代帝制政权的能力。
四、结语
在羸弱的基层行政能力和复杂的民间地权结构这双重阻力的作用下，清代闽台当局不得不一次次正视并接受本省的田赋征收困局。在同治三年（1864年）、同治十二年（1873年）和光绪二年（1876年），闽浙总督都曾奏请豁免历年民欠未完正杂钱粮。光绪十一年（1885年），闽浙总督杨昌濬再次提出类似的奏请。尽管此时正值台湾筹备建省，但户部仍同意将台湾同时段内未完钱粮“奏请一体蠲免”。面对历经千百年茁壮成长起来的地权丛林，努力挣扎着迈向近代国家的这个古老帝国，仍旧被迫以仁政的旗号一次次地接受财税挫折。
当日本殖民者在甲午战争后（1895年）占领新竹县城并清点县衙中的残存档案时，他们发现这个被打败的帝国权力机器的末梢之脉搏是何其微弱。正是借助于日本人的账目清理和记录，我们才得以知悉：尽管经历了刘铭传的大力整顿，但自光绪十四年份（1888年）直至光绪十九年份（1893年），新竹县各年欠缴田赋分别占据了每年应征总额度（51220两）的49%、11%、17%、21%、29%、30%；尽管在名义上每年征收钱粮的截止时限是十二月底，但由于各业户不能如期起完，新竹官方往往须至翌年四月底方奏销造报。尽管本文远非精确的定量研究，但通过对淡新档案中生动个案的展现，本文至少能够表明，民间地权的复杂性，是此地区始终未能克服财税困局的一个重要原因。
以一田多主为代表性制度的复杂地权秩序，也绝不仅是明清以降闽台的“区域特色”。实际上，一田多主现象广泛分布于清代各省。在民国时期，一田多主仍持续存在，以至于民国时期的基层法官和政府官员在处理抗欠土地税案件时，也陷入了与昔年淡水同知和新竹知县同样的困境：由于土地被层层转佃，业户的收益无法得到稳固的保障，结果业户抗欠田赋。名义上的土地所有人与实际上的土地控制人相分离这一事实，迫使20世纪30年代的四川巴县征收局一度出台与前述清代乾隆年间万友正之建议和光绪年间刘铭传之政策类似的规定，亦即令田面主分担业主的粮款和摊派负担。然而，在对地权结构本身未做调整的情况下，这一改革能否充分获得便利征收的实效，仍是未定之数。
因此，在清末以来的中国私法近代化过程中，“物权法定”原则的出台，就有了超出往常理解的、特殊的中国意义。近代国家尝试以民法典的形式，将物权/地权的类型予以固定化和法定化，明确规定各种物权的具体内容，要求以登记等手段对物权变动予以公示，且限制以契约手段自由创设新种类的物权。所有这些举措都将有利于适度化约地权的复杂性和风险性，从而在降低交易成本、促进全国范围内市场流通的同时，也便利近代国家的管理和征税。同时，中国近代民法典的编纂者们在将物权类型固定化的同时，也未曾忘记对本土资源示以尊重。一方面，作为一种“土地的有保留出售”，典的习俗被民国民法典的编纂者所继承，以便保护经济上的弱者，并尊重他们在观念上对土地的依赖。另一方面，尽管田面权习俗没有被完整保留下来，但民法典中的永佃权制度，仍尝试对在土地改良上作出实质贡献的真正佃耕农予以权利保护，尽管其制度设计和实践远非完善。如何在尊重本土习惯、促进经济发展和完善国家建设等同等重要的目标间维持一种均衡，始终考验着近代以来直至今日的中国法律人。
本文通过对《福建省例》、淡新档案等一系列史料的考察，展现了缺少立法调整和政府管控的清代复杂地权习惯对财政汲取乃至国家建设所造成的困扰。“地方性知识”并不具有不证自明的正当性，它必须在具体的历史进程中与其他同样正义的价值诉求相兼容。以法治的手段，去化约地权习惯中的复杂性，同时对值得保护的正当权益予以充分保障，从而令“国家”与“社会”实现和解，并最终走向双赢，或许是一条中国近代史本应走完却未曾走完的道路。
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