原创 《中国行政管理》 

作者：刘杰，中国行政管理学会副秘书长、副研究员；黄维庆，四川省人大常委会信访办处长

原文刊发：《中国行政管理》2020年第6期

［摘　要］ 本文提出中国的传统政府是“文书政府”，认为传统政府以文书治天下，文书推动建构了政府价值、政府制度和政府组织。文章论证了文书在这一过程中的建构机理：第一，文书通过对君权神授和王、圣、道三位一体等意识形态的系统性建构，有效塑造并长期维系了王权主义这一传统政府的核心价值；第二，文书通过在最高统治者和最基层社会之间、在各层级政府内部之间的有序流转，促进了传统政府制度系统即君主专制和中央集权的建立和巩固；第三，文书实现了传统政府信息的基本流通、官吏的有效筛选和效率的充分实现，为传统政府的组织系统提供了坚实的基础。

［关键词］ 政府文书；政府运行；传统政府；政府史

一、引言

（一）问题提出

在现代政府运行中，文件扮演着重要角色。“文件”这个词虽然是近代的产物，但是“文件”这种政府信息的载体形式——公文，却几乎和政府一样古老。比如，早在西周时期，在官员任命中，册命文书就发挥了重要作用。［1］当我们放宽历史的视界，会发现文件政治不仅仅是现代政治的场景，在某种程度上也是一个悠远的传统。比如早在西汉时期就存在公文庞杂的现象，“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，也存在着官僚机构用文书来欺上瞒下的现象，“缘饰文字，巧言丑诋。流言飞文，哗于民间”。这种现象持续千年，比如到了明初，朱元璋在洪武十七年九月十四日至二十一日八天之间，内外诸司奏札凡一千六百六十，计三千二百九十一事，说明他平均每天要处理200余份公文、400余件事情。［2］所以从历史来看，文件与政府运行存在着极深的渊源。为此，本文将从政府史的视角进行追溯，对文件与政治的勾联作一历史的廓清，深入剖析二者相结合的内在逻辑和关联机理。

在传统政治生活中，官方的正式文件主要使用官文书这一名称，它是官府在传达命令、请示、答复以及处理其他日常事务中形成和使用的书面文字材料，有一定的程式要求，包括上级下达给下级、下级呈送上级、同级之间、官府与民众之间相互往来的文书。［3］本文将借鉴政治史的相关研究成果，使用“文书”来指代传统政治中的公文，主要是“官文书”或者“公文文书”。在传统政府中，文书相当普遍，维系着政权的政治统治和行政运作，这种行政管理重要工具的发达程度是超乎想象的，王充在《论衡》中曾评价汉朝是“以文书御天下”。卜宪群指出秦汉时期文书是政府管理的一个极重要手段，对政府运行发挥了巨大作用。汪桂海系统考察了汉代发达的官文书制度。［4］刘后滨将隋唐时期的公文运作视为理解其时政治体制的一把总钥匙，对文件和实际政治的相互关系进行了深度讨论。［5］孔飞力对乾隆时期的文书、奏章做了饶有趣味的探讨。柏桦的研究则展示了明代州县政府依靠文书维持运行的情形。［6］

（二）中心命题

在传统政治生活中，何以形成了“以文书治天下”的景象？基于对这一问题的追溯，本文提出传统政治中的政府是“文书政府”。

这一命题的基本含义是：政治文书是传统政府的重要运行基础，文书推动建构了传统政府的价值、制度和组织。文书是政府的价值呈现，没有文书，政府理念和意志无从被表达和感知。文书是政府的制度基础，没有文书，政府无从形成具有良好扩展性和深入性的制度框架。文书还是政府的组织运行保障，没有文书，政府官僚这一群体将无从脱颖而出，成为政治权力的权威性化身。

政府的本质是围绕公共权力形成的价值系统、组织系统和制度系统。［7］任何政府，首先要在价值上占领制高点，完成合法化的诉求，这是政治权力首先要面对和解决的问题。其次必须建构起一系列有效的维系统治和管理的制度安排，通过制度安排落实权力主体的各项意志，实现权力控制的目标。再次要实现组织上的有效展开和运行，只有通过组织化，政府才可以形成足够的力量，有效控制权力。［8］传统政府也不例外，必然通过价值系统、制度系统和组织系统而建构和运行。

从价值系统上来看，传统政府的主要特点是王权主义。这是传统政治文化的核心，中心是宣扬君权至上，君主是全社会的最高主宰，神圣不可侵犯。在政治运行过程中，王权主义是政令法规的制定与实施的理论依据，直接促进君主专制政治系统的建立和完善。王权主义在长期的社会政治实践中，通过多种社会化渠道直接控制和影响着人们的政治意识，在各个方面肯定了君主至高无上的权威，把王权推向绝对。［9］

从制度系统上来看，传统政府的主要特点是专制集权和中央集权制。所谓专制集权，是就权力的归属而言，“皇权”是一切权力的来源，“皇帝”是一切权力的所有者，皇权不受法理上的监督与制约。所谓中央集权制，即国家政权全部集中于中央政府，而各地方政府只能根据中央政府的指令办事。地方政府在政治上、经济上、军事上和文化上没有独立性，必须严格地服从中央政府的政令。

从组织系统上来看，传统政府的特征是官僚政治，即体系完备、高度发达的文官制度，包括考选、铨叙、品阶、薪俸、考绩、监察、迁转、赏罚、致仕等。［10］

下面，我们将系统梳理文书与传统政府价值、制度、组织建构和运行的关联。

二、文以载道：文书和传统政府的价值系统

文书在政府的运行中具有基础性地位，源于其强烈的政治性。政府权力面临的首要问题是合法性的塑造，但无一例外，都需要通过各种政治文书来进行宣示。从历史上看，任一政府的合法性都需要通过严密论证，由体现时代精神和政治价值的政治文书来塑造，政治文书对权力合法性的形成起着至关重要的作用。对传统政府而言，论证其合法性的价值系统是王权主义，主要内涵是王权至上和王权崇拜，这一内涵在意识形态上主要包括两个方面，一是君权神授，二是王、圣、道合一。［11］因此，政府文书的首要任务就是要塑造和维系、推行和强化这一意识形态。

（一）政府文书和君权神授意识的塑造

君权是传统政治生活中最重要的存在，因此，早期政治文书有关君主合理与合法的论述最为突出。而君主合理与合法性的观念与理论，是始终以天命为中心的，简言之，即君权神授。

君权神授是贯通整个古代政府价值的核心命题之一，也是论证君主合法性的最高依据，从而成为政治文书必须完成的首要战略目标。这一点从最早的系统化的政治文书《尚书》就开始了。《尚书》主要专门记载君主和臣子言论和政令，分为“典、谟、训、诰、誓、命”六种文体，“典”主要记载重要史事过程，“谟”记载臣下对君的报告，“训”记载君臣的训导或解说，“诰”则记载君对臣下的讲话，“誓”主要是君主的军事誓词，“命”为册命或君主某种命词。作为最高统治者的意志体现，其权威不容置疑，这些文献，为统治者行使至高无上的权力提供了充分的合法性。《尚书》中诰、誓、命、训，开创了以政治文书来论证君权神授、体现统治者无上权威的传统，更成为其后各种政治文书的典范，被后世统治者一直继承、效仿和创新。

中国历史上的朝代更替本来多是“马上”功夫，诚如刘邦所言，是“马上得天下”。但历代王朝政府均将天命视为最后的决定力量和依据。在帝王们的“政治著述”中，随处可见这种思想。隋文帝说“帝王岂可力求！孔子以大圣之才犹不得天下（《资治通鉴》卷一七八·隋纪二）。”唐太宗说“帝王之业，非可以智竟，不可以力争者矣（《帝范序》）！”明太祖说自己“本无意据有天下”，只是以“救民为心”，后来作了皇帝“是天特命之”的结果。清太宗“天运循环，无往不复，有天子而废为匹夫者，亦有匹夫而起为天子者，天既佑我，天其鉴之（清史稿·太宗本纪一）”。

而在各种政治文书用语中，最能体现君权神授思想的莫过于今人都耳熟能详的“奉天承运”之类的套语，这些用语含有丰富的政治文化意义，凝结了人们政治认同的最高价值准则，帝王的容貌曰“天表”，帝王之居曰“天庭”等，这些用词和“奉天承运”一起，充斥着各种政治文书，充分表达了帝王的神圣性，也表达出了君主合法性的最高和最后依据。［12］

（二）政治文书与王、道、圣三位一体意识形态的塑造

随着合法性问题的解决，君主治理的合理性也需要论证和塑造，这就是王、道、圣的三位一体理论。

道是传统政治理性的至高境界和至高范畴。秦始皇在政治文书中总结自己胜利的原因时，把自已的胜利说成了“道”的胜利。董仲舒对王道在理论上作出深刻论述：三画而连其中，谓之王。三画者，天地与人也，而连其中者，通其道也。取天地与人之中以为贯而参通之，非王者孰能当是?董仲舒对“王”的解说虽然是一种哲学释义，但其后两千年没有人提出异议。［13］既然道是人们行为和认识的最高准则，那么道的主宰者——王就成为认识的最高权威和终极裁决者。王创造了一切的文明和制度，也是社会秩序的体现。

与此同时，崇道必崇圣，崇圣必崇道，逐渐成为一条铁则。王作为体“道”者，必然是认识的最高权威，就是圣人。比如秦始皇运用权力裁决认识，“禁绝百家，以吏为师”；汉武帝钦定认识标准，“罢黜百家，独崇儒术”。当思想界有了重大分歧时，也只有君主有权进行最后的裁决。于是，在各种政治文书中，王成为圣的化身，立的法是“圣法”，他的旨意是“圣意”，他做的事是“圣治”，圣与现实的帝王合为一体。［14］

政治文书，作为政治话语，是特定政治秩序的规范性、合法性论证的尺度。在这种论证框架中，从革命的策略到建政的纲领、从君主的宏图大略到具体政策的拟订实施，都可以得到合乎理性的说明。［15］文书是政权合法性的载体，最为突出的就是历朝历代统治者利用“文字游戏”对儒家学说的使用、借鉴和改造。主张罢黜百家、崇尚儒术的董仲舒，把帝王或天子的存在地位神秘化、神圣化，所著作《春秋繁露》逐步被供奉为官方圣典。其后，历代统治者又随着权力合法化的要求而不断对此调适，将之从封建贵族的固定身份制度的实践伦理学说，变为自由地主阶级向残余贵族争取统治的民本政治学说与集团国家理论；又变为取得社会统治地位地主阶级之帝王之学。［16］

三、文以立制：文书和传统政府的制度系统

《论衡》云：“汉所以能制九州者，文书之力也”，这充分说明，文书是传统政府集权体系建构和运行中的决定性力量之一。对于君主专制制度和中央集权制度而言，文书充当了架构权力和实施统治的基本载体。

（一）文书与专制集权

皇帝御用文书确保了君主在权力体系中的金字塔地位。在传统的政府文书类型中，皇帝御用文书是最重要的公文文书，它既是整个官僚制度宏观运行方向的理论指导，也是整个官僚制度具体行政运作的行为规范。御用文书确保了国家一切大政方针、法令、政策，统统由皇帝个人决定并颁布。皇帝的诏旨是最终的法律渊源，具有最高的法律效力。中央和地方官僚的行政管理，都必须把皇帝的诏旨当作基本依据。皇帝通过处理诏旨、制、诰、册、策、谕等御用文书，有效建立了对于政权的控制。

这种控制可以通过以下几种方式进行：一是将下级公文内容向一部分或全体朝官公布，令其会议，皇帝根据自己的意愿从中选择作为批复。二是根据文书中的具体事项，批复给承担特定职能的中央机构去办理。三是根据臣下拟定的有关制度决议，特别是对于一些程序性的政务，皇帝加上“制曰可”三字，表示认可同意，作为制诏下达。四是根据下级文书内容，直接作出回复，表明自己的观点和态度。五是文书内容如涉及到一般民众之事，还要传达到普通百姓，最后往往有“布告天下，使明知朕意”之类的话。

文书是皇帝进行权力制衡、维系君主集权的重要手段。在传统政治中，政治信息的传递主要依赖于各种文书，而特定的文书形态往往反映特定的政治结构、君相关系乃至政治体制。［17］文书的处理权，就是国家的治理权。臣僚奏事文书的历史变迁就充分体现了这一点。汉朝为打破权臣对信息的垄断，允许臣僚以个人名义“密奏”直接向皇帝上书，秘密参与国家大事。［18］到了唐朝，奏事文书上报后，审批则由皇帝个人审批转变为门下省负责审批，最后由皇帝通过。而到了宋代，皇帝通过章奏处理走到了政务处理的前台，宰辅则逐渐成为皇帝处理政务的助手。可以看出，政务文书申报和审批机制的变迁，折射的则是君相关系、台省关系等权力结构的变迁。［19］

从历史进程看，君主集权是大趋势，因此君主对文书的控制手段也越来越多样化。清雍正以后，为加强权力制约，奏折应用的范围扩大，逐渐成为极其重要的君臣信息通道。雍正高度重视这一文书形式对臣僚的控制作用，强调奏折是臣僚和自己沟通的绝密渠道：此等奏折，皆封达朕前，朕亲自览阅，亲笔批发，一字一句皆出朕之心思，无一件假手于人亦无一人赞襄于侧；叮嘱臣僚一定要加强这一信息通道的保密：凡有密奏，密之一字最为切要。这些绝密信息不可泄露、复制、留存。［20］皇帝如此重视奏折，如此看重其密、速、详，就在于通过奏折制度不仅能够多渠道地了解下情，还可以大大强化对官僚机构及官员个人的控制。

从以上梳理可以看出，在政治结构各个关节点上处理文书的权力是政治权力的重要组成部分，文书的流程实际上反映着政治秩序和权力格局。［21］而处于最高节点上的皇帝要想实现有效集权，必须对文书上下运行关系进行统筹考虑，既要确保个人的乾纲独断，又要维系官僚体系的平衡，而国家政务处理程序即文书的上下运行则充当了这种设计的有力工具。通过政治文书的程序安排，形成了一个既有分工又有配合的相互制衡的权力结构，［22］实现了君主集权的有效运行。

（二）文书与中央集权制

中央集权制是传统政府制度的又一重要特征，在传统政府运作中，文书是中央集权制得以建立的一个重要抓手。

通过文书，中央政府可以实现对地方政府的政治控制。中央政府在整个公文运转程序中处于核心层和决策层，通过对上行公文批复和运用下行公文施政，实现对政权体系的有效控制。秦汉时期的丞相府、太尉府、御史大夫府（后又演化为三公府）是皇权之下最重要的权力中枢，三府以及后来的三省拥有对公文的独立审批权，在中央政府的具体政务处理中发挥着重要作用。在整个公文运作流程中，中央政府处于顶层，它可以随时启动、改变和终止公文的运作流程，以保证权力的有效状态，维持其对政治体系的控制。［23］公文在中央、州郡和县乡纵向层级之间运行，各级政府根据权限上报、转呈、下达公文，整体流程体现出高度等级化特征。

在政府文书下达方面，上级官府对下级官府的指示、批复、告诫等各种文书的名目很多，有教、符、札、牌、檄、令、指挥、照会等等。在政府上行文书方面，历代下级官府给上级官府的上行文书主要有呈、申、状、详、察等等。通过上行、下行文书流转，实现政令上传下达和政策执行。中央政府的各类文书通过州郡直接下达，下级机构要立即回文而且随后要将执行状况汇报给州郡。州郡同样也发布和处理地方公文，细致而具体地指导下级单位的行政管理。县道疑狱、繁杂事务要通过州郡的审查，上计文书也汇集至州郡，再由州郡上报中央。［24］

除了控制地方政府，文书还可以实现对基层政权的控制，实现对社会的部分整合。在基层政权中，文书同样发挥着重要作用。县是中央、州、郡、府公文的执行机构，凡与县政有关的诏书照例要发到县一级。县除了执行上级公文指令外，还要在所辖境内发布公文实施行政管理，处理辖区内的大量法律文书，处理乡的上行文书。即使在基层，文字也对乡村与县之间的政务运行发挥重要作用。县下行乡村行政组织的公文主要有符、帖、引和历等，比如，帖和引就可用于乡村催督赋役。［25］

文书在建构中央集权方面还有另一作用，即实现上级政府对下级政府的监督考核。对于中央政府来说，能否详细了解和掌握地方官员政绩，直接关系到统治的稳固和效率，也是贯彻朝廷意旨、保证政令畅通、掌握基层动向的需要。因此，各级官府中还有大量的考绩、管理文书，如日迹簿、功劳簿、钱谷出入簿、文书收发记录、财物登录簿等。这种细密的考绩、管理文书所反映的主要内容，每年由乡、县逐级汇集中央政府，即所谓的上计。上计的文书称为计簿，属于考绩、管理公文，是中央与地方联系的一种极重要的公文形式。通过各种考绩文书，中央政府建立起多层多途错落纵横的政绩考察途径：既有行政系统对地方官员的检核，亦有不同行政机构之间、行政机构与业务部门之间的查验，以及台谏系统对于行政系统的监察。［26］

四、文以化官：文书和传统政府的组织系统

传统政府在组织系统上的特征是官僚政治。自秦开始，中国社会确立了以郡县为全国行政区划、地方直接受控于中央政府的官僚体制。传统官僚制对文书政治有着先天的依赖。这一官僚体制需要解决三个关键问题：信息的流通、稳定的文官、效率的保证，而发达的文书体系有效解决了这三个问题，是传统官僚制形成和发展中的必要条件。［27］

（一）文书与官僚系统的信息沟通

韦伯在对官僚机构的历史考察中提出，官僚化的过程与国家的对外扩张没有关系，而与其内部行政管理发生的质的进步相关。［28］本文认为，信息沟通即是这种“质的进步”的重要组成部分。据统计，西汉时期的官员数是132805人，占全部西汉人口的0.22%，东汉官员数为152986人，占全部人口的0.27%，［29］尽管占人口比例不高，但绝对数很大。中央政府要控制如此规模的官僚，各级官僚将中央的号令、政策贯彻到所辖地区，都需要依赖一套行之有效的通讯系统以维持政权的稳定和运作。在这个依靠自上而下科层体制维持的大一统帝国中，信息传播尤其重要。有学者指出，在任何国家政治的组织和实施尤其是在广袤地域的组织工作中，沟通占有极其重要的地位。［30］

维持庞大官僚体制的运行必须要有有效的政治沟通系统，而文书则是传统政府官僚体制内部联系不可或缺的形式和通道。通过“车同轨”、“书同文”，文字统一、书写方式改进，文书成为政府信息沟通的载体。传统政府通过各种御用文书、官僚奏疏、官府行移判札，建立了一个自上而下的政府文书系统，［31］类型划分详细，运转程序严谨，管理制度规范，维系着庞大政治体系的运作，巩固了科层官僚制的权力建构。

健全的交通系统和邮驿系统的建立，则提供了政府信息沟通的强大硬件支撑。秦汉时期的大部分公文是由邮驿传送的。邮驿实行分段管理，公文行程有严格的时间规定，各段负责传送的人均有完整的收发文记录，以便发生问题时查证，有时还可以派专使传递文书。自隋代开始建成了沟通全国的四通八达的驿道，依托于这个网络，文书的传递、物资的运送以及官员的公事往来都得到了妥善地解决，其后文书传递日益精细化。沈括在《梦溪笔谈》曾将此概括为三类：步递、马递和急脚递。步递是基本方式，传递对象主要是官方的常程文书。马递传送对象为紧急机密文书，而急脚递则要求更高，必须及时分发，随到随传。正是借助这些制度化、相对高效的政府公文往来，实现了上情下达、下情上达，建构了政治信息沟通的基本体系，从而保证了官僚制内部信息沟通的效率。

（二）文书与文官政府的实现

政府官僚制的组织基础是稳定的文官队伍，而文官正是以文书为基础而产生和发展。官僚制的重要特点之一，就是充分利用文书档案和严格依照规章法典，而文官们主书主法的职能，使得其逐渐成为官员中坚。早在西周时期，史官就是非常重要而又十分活跃的官职。西周王朝有“太史”，掌管文书起草，记载国家日常政令、文件、政务等，以及王的活动和言语，编订史册，并管理国家的图书典籍等。史官系列中还有“史”、“内史”、“右史”、“御史”等，他们的工作主要就是制作文书、保存和利用图籍法典，并由此而承担机要、财会、监察、刑狱、礼仪等繁多责任。［32］秦朝作为典型的官僚帝国，“吏”之群体也随之迅速扩张，特征明显，比如依照专业资格受职，依照成文法典法规和文书簿记任事，依照能绩与年资领傣、晋升。秦汉之时的政府，大致实现了以训练有素的专业文吏为官员主体，使文官成为官僚体系的中坚。

在官僚制的科层体系下，处于文书处理核心的官吏和部门似乎天然具有了某种“特权”。比如“尚书”在公文处理中的作用就体现了政治文书对官僚和机构的重要意义。“尚书”最初只是文书小吏，其后因为处于政治信息的枢纽而日益重要，至汉时则号称“百官之本，国家枢机”，这个巨大的变化，正是来源于其文书处理权。

随着文官政治的兴起，文书处理能力自然成为官僚们的看家功夫。文书对官僚的影响集中表现对处理公文是当官为吏的重要职能。没有文化，处理不了政治公文，就不能成为一个合格的官吏。“坐治文书”、“辨解簿书”是官僚所需要的最基本吏能。［33］古代官制中称“史”者，较高级的如御史、刺史，较低级的如曹史、尉史、仓史，等等。以令史为例，中央政府有尚书令史、御史令史，郡县政府诸曹下有令史，基层政府有县令史、城仓令史、厩令史、库令史等。以“史”命名之官遍及于各层级政府，正说明了传统政府“重视文吏”的特点。汉简中描述官员才能有“能书会计，治官民、颇知律令”之语，说明了当时吏员资质的基本要求：文字书写、文书写作、律令和会计。至唐时，选拔官员时对文书写作能力更为重视，择人之法有四：一曰身，体貌丰伟；二曰言，言辞辩正；三曰书，楷法遒美；四曰判，文理优长。四事皆可取，则先德行；德均以才，才均以劳。得者为留，不得者为放（新唐书·选举志）。依现代官僚制理论，理性行政由严格受训的专业吏员，某种程度上是“专家”政治，而传统官僚政治恰好具有这种突出特点，即使到了后来偏向以儒术文辞取人，同样说明文书处理能力对官员政治生活的重要。

（三）文书和官僚制效率的保证

文书分类明确，便于规范其处理流程。自《尚书》开始，公文要分体式、要有标题，公文写作要按照公文体式进行，公文体式逐渐走向规范、统一。汉唐时期，律令和律令格式是行政管理的基本法规。元明清之际，六部及诸院、监，多以皇帝及上司批准的文本作为处理公文的标准。清代六部衙门一律按照“案例”处理给布政使、按察使的札付，处理给道、府的牌、碟以直接指示其行政。同时，以题本形式向皇帝报告“照例”处理的日常政务。若遇疑难或无适宜的惯用案例可循，遂用奏折向皇帝请旨。［34］各个朝代都十分重视行政的程序化，而其中对政治文书的各种处理程序规定则是最重要的体现。云梦秦简《内史杂》规定：”有事请也，必以书，毋口请，毋羁请。”规定下级有事需要请示时必须采取书面文字的方式，不要口头请示，也不要托人代为请示，这说明在秦时各级官府间的政事往来已经离不开文书。文书是行政的重要凭证，使用公文将行政行为记录在案，可保证行政的严肃性和准确性，助于增强其权威性和责任感。如果文书没有按流程处理，则行政程序无效。这种规定的严格性甚至体现在对君主权力的限制，比如历史上流传的“斜封墨敕”，如君主不按特定、秩序处理政治文书，亦可能产生无效政令。［35］

文书处理时限明确，保证了行政效率。这种效率的集中体现，就是各类政治文书都规定了明确的处理时限。汉时郡所下公文，县不仅要在收到时即刻回禀，而且要在严格规定的时间内处理完毕。唐朝规定，凡内外百司所受之事皆印其发日，小事五日，中事十日，大事二十日，狱案三十日。不仅如此，所有文书都必须详细登载印发时期，而且要定期归档，以便回溯。［36］宋代县接到乡村行政组织的上行公文后，要根据事情的轻重缓急及时作出处理。如不能在规定的日限内完成公文的处理，就要受处罚。县对发出的文书有严格的登记制度，一般都设有“发帖引簿”，上面登记所发引帖的日限，并由领取人签名，还要注明领取时间。［37］对公文的撰写、收发、传递及处理时限等进行严格规定，有效地保证了公文处理的速度和质量，从而确保各级行政组织有效运转。

五、结论

通过以上的梳理，我们可以得出几点结论：第一，文书通过对君权神授和王、圣、道三位一体等意识形态的建构，有效塑造了王权主义这一传统政府的核心价值；第二，文书通过在最高统治者和最基层社会之间、在政府内部之间的有序流转，有效实现了君主集权和中央集权，维系了传统政府的制度系统；第三，文书通过对政府信息的充分流通、对官吏的有效筛选和行政效率的实现，为官僚制这一传统政府的组织系统提供了坚实的运行基础。基于上述三点，本文认为传统政府“以文书治天下”，文书推动建构了政府价值、政府制度和政府组织。

与此同时，理解这一问题还可以有更多的面向。比如文书固然对政府价值、制度和组织的塑造具有不可替代的重要作用，但从与政府的关系上而言，文书仍然处于从属性、技术性、工具性层面。政府在借助文书实现“治天下”的同时，也对文书产生了重要的反作用甚至是“反噬”。我们可以看到，贯穿于传统政府的始终，一直存在着以下几种现象：专制集权造成了文书的过度政治化，中央集权造成了文书创制权的高端化，权力制衡造成了文书处置过程的内卷化，文吏治国造成了文书绩效的空心化。这些反作用说明，文书的重要远远没有改变其和政治的“表里”关系，其时时出现的“异化”现象，更说明了这一点。比如传统政府的文风问题在历史上不断产生，几乎历朝历代都对政府文风问题进行过整顿，但时隔不久又会再次产生。这种现象，用“顽疾”已不足以概括，只能说是一种“宿命”。［38］

再比如，我们还应该看到传统政府过度依赖文书的局限性。在传统政府的运行中，考虑技术手段和交通条件的限制，其实已经无法保证文书在政治沟通方面的充分、准确与及时。同时，更由于缺乏独立于正式系统之外的沟通渠道，以文书为基本工具传递政治信息的准确性也大打折扣。政治信息完全由各级官僚垄断，仅仅依靠政府文书的流转来治国理政，依靠制度中的条文和想象中的目标，士民众庶无缘知情，更无缘参与，治理的真实被遮蔽，这种风险和后果，同样在政府史中一再得到了证明。［39］

总之，从政府史的角度对文书与政府进行多角度的考察，不仅可以深化我们对传统政府的理性认知，甚至将有助于我们更好地理解现代政府的运行。

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［36］《唐六典·卷一·尚书省》

文章来源于微信公众号《中国行政管理》2020年7月30日