作者：李磊

来源：《历史评论》2020年第4期

郡县制是中国古代基本的行政制度，施行长达2000 多年，历史上大一统国家的长期延续与郡县制关系甚大。尽管如此，对郡县制的争议却从未中断。在传统时期的论争中，郡县制常被视作封建制的对立面。近代以来，随着西方政治观念的传入，实行地方自治、构建联邦制国家的主张一度成为政论焦点。不同时期对郡县制的解读均受制于当时的社会环境，其目标往往并非讨论郡县制本身，而是以郡县制为引子来阐述现实政治见解，最终指向各时代面临的历史问题。

郡县制是秦汉以降历代王朝基本的行政制度，在维护与巩固大一统的过程中起着重要作用。若以分封制为参照对象，郡县制的特点是与官僚君主制相配合，对全国范围内的人力、物力等各种资源进行统一调配，最大限度上保证国家治理的效益。

《史记·商君列传》记述商鞅变法“集小（都）乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县，为田开阡陌封疆，而赋税平”，即在普遍实行县制的基础上建立较为完备的人口管理、土地分配和赋税征纳制度。秦汉严格实行上计制度，县上计于所属郡国，“各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少”；郡国再上计于中央。通过上计制度，中央能掌握各地土地、人口、赋税、治安等情况，从而实现对资源的征收与调配。

正是基于对全国范围内资源的掌握与调配，传统中国才有能力应对各种危机，实现长治久安。郡县制亦实行于边疆地区，将边疆地区纳入国家的直接统治。平壤贞柏洞364号墓出土的“乐浪郡初元四年县别户口多少□簿”，详细记录了西汉时期乐浪郡属县户口的年度增减情况，由此可见边郡具有与内郡相同的社会治理职能。此外，边郡还担负着管理民族事务、巩固边疆安全的职能。战国时期燕国就曾“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡”。汉武帝灭卫氏朝鲜后，增设乐浪、玄菟、真番、临屯四郡。这些边郡的设置对周边族群产生了重要影响，少数民族君长常诣郡朝谒。

传统中国的财政收入主要源自编户齐民的赋税缴纳，徭役、兵役也多由编户齐民提供，编户齐民数量与可征收赋税的土地数量直接决定了国家所掌握人力与物资资源的上限。因此，保证编户齐民的生活、生产资源，维护其再生产能力，并抑制盘踞地方、肆力兼并的豪强势力，便成为郡县的重要职责。汉代刺史“六条问事”中的第一条便是针对强豪“以强凌弱，以众暴寡”，第六条则是检校郡太守是否“阿附豪强”。

实行郡县制，保证了中央与地方在社会建设上的一致性。郡县负有管理地方社会、教化民心之责。汉代“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老”，三老劝教百姓孝悌、力田。通过移风易俗，郡县将孝悌及重视农桑的观念贯彻到基层。

州郡还承担着向中央举士、为国家发展网罗人才的职责，这也使得地方人才的发展得以突破地域限制。在汉武帝的察举制度设计中，以郡国为选举单位，若郡国长官执行不力，“不举孝，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”。九品中正制实行之初，亦是以郡为单位设置中正，其后又以州为单位设置大中正。中正负责对郡、州范围内的士人进行评议，内容包括“品”、“状”、“簿阀”，吏部以之作为授官的依据。中正虽不是州郡官，但其职权可视为对州郡教化、选举的重要补充。在明清科举制度中，科举考试的层级依照政区层级划分，最初级的童试即由县试、府试和院试三级构成，取得生员资格者经选拔后参加乡试。无论是察举制还是科举制，都意在维系社会与国家之间的平衡，使地方社会的发展得以在更广阔的政治、文化空间中进行，这是地方社会活力的重要来源。

中央与地方关系是中国历史的重要问题之一，郡县制正是处理中央与地方关系的制度联结。因此，历代政论多涉及郡县制。秦代有丞相王绾、博士淳于越与廷尉李斯间的争论，唐代有柳宗元的《封建论》，明清之际则有顾炎武“寓封建之意于郡县之中”的主张。

秦始皇二十六年（前221），王绾提议分封秦始皇诸子到燕、齐、荆地为王。三十三年，淳于越又以殷周分封而国祚长久为理据，批评秦始皇不师古。这两次提议均遭李斯驳议。李斯认为，推行郡县制能根除诸侯更相诛伐，使天下安宁。在秦始皇初并天下的背景下，有关郡县制的争议其实反映了时人对不同历史道路的看法和选择。

柳宗元《封建论》申发于唐代藩镇林立的环境中。柳宗元称：“然犹桀猾时起，虐害方域者，失不在于州，而在于兵，时则有叛将，而无叛州。州县之设，固不可革也。”以此强调藩镇桀骜与郡县制无关，郡县制仍是基本的行政制度，不可更改。

宋以后的制度调整偏向于防范地方过分坐大，故而明清之际，顾炎武在反思明亡教训、总结制度缺失时提出“寓封建之意于郡县之中”，呼吁将一定的财政税收留存地方，给予地方一定的行政自主权与人事任免权，并建议在选官方面尝试“世官”、“辟举”。

上述讨论都以传统的王朝体制为前提。19 世纪末20 世纪初，随着思想界、政界对旧王朝体制的批判与反思，倡导建立联邦制一时成为政论主题。不同政治立场的思想家如章太炎、梁启超等在思考政体变革时皆提出建立联邦制。与郡县制不同，联邦制强调其成员权力体系的相对独立性，联邦权力由其成员授予。这一构想与郡县制的精神相去甚远，但得到当时很多人的拥护。兴中会“创立合众政府”的宗旨便是以建立联邦制政府为目标，同盟会继承了这一目标。在辛亥革命中，起义诸省中也有不少倡议组建联邦民国。

联邦制倡议之所以得到广泛响应，与地方自治思想的兴起有关。无论是立宪维新人士，还是共和革命者，都将地方自治看作立国之本。在预备立宪的章程中，清政府亦对实行地方自治作了时间规划。

中华民国成立时采用了单一国家体制，但倡导联邦制的呼声并未消失。尤其在北洋政府时期，仁人志士们希望通过联邦制来改造旧的政治结构，平息军阀混战，20世纪20年代还一度兴起了“联省自治”运动。然而，在实际的政治运作中，军阀利用“自治”口号维护割据统治、强化自身利益。国民政府的组建在形式上完成了全国统一，地方自治的“政治正确性”则被用在地方与中央的博弈中。

从清末至民国的政治实践可知，无论是联邦制，还是地方自治，大都未能得到积极有效的实行，中国政治仍回归以郡县制为基础的单一国家体制。这是由于重建全国统一政府、提升国家地位是当时的首要任务。正是在这一历史大势下，传统郡县制的精神在近现代中国的国家建设中仍然具有积极价值。

尽管清末以来的社会舆论对传统中国的政体批判较多，但在建立统一国家的方向上并无二致。现代中国的主体性来源于大一统国家形态的长期存在。当中国走出近代以来内忧外患的困境后，郡县制传统为建构现代国家体制提供了重要的制度、思想资源。

就制度资源而言，传统中国以郡县制为基本架构，郡县在获取社会资源的同时，还承担着对社会管理、文化教化、协调发展的责任。新中国成立后，国家重归一统。在中央的领导下，各级行政区划虽时有调整，但大致以历史区划为基础。在各级政区中，县一级仍然是最重要的基层政区，它是使社会联系相对松软的广大农村和边疆地区与国家联为一体最重要的纽结。从古至今，县域的范围大体固定。郡、州之名虽已成为历史，但其区划范围被继承下来。因此，有学者提出，当代行政区划制度在全国范围内的实行，将历史上未曾实行郡县制或实行时间较短的地区与郡县制地区纳入同一国家体制中，是对郡县制2000多年传统的继承与发展。

就思想资源而言，大一统观念的延续以郡县制为制度前提。西汉初期仍以战国时期的各国疆域为地域分野，东汉时人则以郡县为地域归属。在此基础上，魏晋南北朝时期的郡望观念才得以产生。此后，历代地方认同感的形成基本上以当时的行政区划为范围。社会各阶层所接触及构建出的地域文化大都以郡县为单位。可以说，经由郡县制2000多年的发展，地方观念与政区概念高度重合，地方意识被纳入大一统的观念结构中。

郡县制下的地方意识与国家认同并行不悖、相互促进，自然生发出统一的政治文化意识，成为大一统长期延续的思想土壤。在郡县制下，各个区域被纳入统一的国家治理体系，但各地社会经济发展情况不同，所承担的权责也有差异，国家在其间扮演着资源再分配的角色。无论是应对边疆危机，抑或是应对自然灾害，国家所动员的社会力量、调动的资源并不局限于事发地。因此，郡县制还具备弥补地区差距、促进共同发展的重要意义。

应该看到，郡县制建立在以农业经济为基础的社会之上，所管辖区域主要是农耕地区，管理的是定居民户，所征收的赋税主要是农业税。在当代城镇化、人口流动化、工业化的大趋势下，国家治理也面临着新的时代问题，需要在继承传统治国智慧的基础上，与时俱进地予以创造性发展。

点评：郡县制在制度设计与实际运行中的灵活性，很好地契合了我国自古以来疆域辽阔、人口众多、族群多样等特点。它的良性运作，可以更好地维护大一统国家的巩固和发展，此即“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”。但是，历史上关于郡县制也多有争论。本刊发表这两篇文章，意在更多地关注在中国历史上产生过深远影响的制度性问题，客观梳理其得失以为镜鉴。