“用人行政”一向被清代历朝皇帝视为掌控政局、巩固统治基盘的国家要务，选官则是用人的基础，主管官员任用的吏部，因此班列京师部院监寺之首。

迄顺治以至嘉庆，清代官员任用以科甲、恩、拔、副、岁、优、贡生及荫生等为正途，议叙、杂流、捐纳等为异途。外官道府以上、京官侍郎以上由朝廷特简，其下之文官任用由吏部每月按候选者的不同资格分班掣签分发，武官则由兵部主持。保举尤其慎重，申明“首重才品”，其次对才绩与年资都有明确要求，各种资格限制及铨选班次排序的规制日趋成熟完备。这一情况自道光后期始发生明显变化，且最先发生在有战事的省份。

既往学术界对清代文官制度多有关注，研究成果多侧重于清中叶前的规则定制，或集中于光宣时期的“学堂选官”、晚清候补官员及课吏馆等问题，对咸同时期选官变化的端倪及其演变情形，迄今亦多集中于州县或某一制度层面，鲜有关注晚清选官用人标准及取士选材趋向两者关系，亦缺少道光以降至宣统年间变化的贯通考察。风起于青之末，追根溯源，厘清道咸以降取士、选官由观念至规制变动的事实，或可对晚清社会的整体及新政变制的结局，有更全面的认识与把握。

自1840年鸦片战争始，内忧外患接踵而至，沿江沿海等战乱频仍之地的各省督抚，或因应战时亟需、或为战事结束后重建秩序，均纷纷向清廷奏陈缺少能员干吏。此时，科举取士的标准和方法已受朝野诸多质疑，而吏部原有循资格定例任用官员的规则，亦不能适应新形势的要求。

道光二十二年六月，上谕以广东办理夷务“剿抚均不得手，总缘该省文武员弁不得其人，以致逆夷鸱张，一筹莫展”为由，强调“当此需才孔亟之时，允宜破格用人，以资激劝”，要求总督巡抚保举可用之员。新任两广总督祁惊诧于广东文武官员中“深通韬略者实难其选，已将无员可保”的现状，在向清廷的奏报中提出改科举的建议，希望以多设科目、变更取才标准等方式，注重有俾时事之学问，改变仅以八股词章取士之习，同时拓宽人才录用的渠道，鼓励选拔在任官员、军民中有一技之长的专才。此奏对清代科甲出身的官员不能适应世变已有质疑，期待改变既往空疏无用的文风、激励实学，成为道咸以降首倡变更选材、任官标准的嚆矢。

祁对清代官员的评估并非言过其实。同年，胡林翼也曾私下感慨：“……夫以今日之天下，学校衰而无实学，科举滥而士无真才，” 他在致另一位友人的信中，道出了令人心酸的事实：“近日人心可笑可恨，一人受挫，千军皆奔。” 习惯于科考成名、纸上谈兵的将士，在实战中竟如洪水漫堤溃不成军，焉能在复杂变局中转危为安。

其实，任官标准不仅与取士选材方式密切相关，更与学风关系匪浅。早在鸦片战前五年(1835年)，道光帝已从御史奏疏中得知府州县学“教官懈于训诲，士风习于浮夸”的情况，故颁旨要求“亟加整顿，振起人材” 。然而两年后，情况并未扭转，且有越演越烈之势，不仅教官大多不能振作，且竟有干预地方公事之举，“劣生莠士，因之效尤，以致包抗钱粮，起灭词讼”。道光帝大为光火：“士风人才，日益汙下，尚复成何政体。” 府州县学作为各地官学，其学生不仅可以直接考职，亦可循阶而上，参加科举乡、会试，为清廷铨选官员输送人才。

更为重要的是，士风与民风、官风联系密切，士风不正，则世风日下难以遏止。令人遗憾的是，此时上至皇帝，下至督抚，竟仍以刻舟求剑之法应对风气的转变，所采取措施，只是大量刊刻印刷《圣谕广训》，“颁行各学，遍给各生，令其训蒙必以此书为先”，并乐观估计：“是民间但能识字之人无不诵习《圣谕》，即不识字之人，亦能熟聆《圣谕》，不但士风日醇，即农工商贾闲民无执事者，终身守此一编，邪说无由而入，所谓少成若天性，习惯如自然，较之宣讲，似为周遍，其转移寓于无形，且免滋扰流弊。” 对周围变化了的世界毫无觉察与应对，简单地将外来事物一概斥之为“邪说”，其后遭遇数千年未有之变局，则觅才堪忧。可见道光后期的教官懈怠与士风浮夸，乃道咸以降不得不破格用人的潜因之一。

晚清以前的传统官场运作，是以较少的官员应对复杂的行政事务。官员除处理突发事件须有急才外，通常无需直接办事，重在统筹布置和检查。具体行政事务，京师部院往往是通过雇用的大量笔帖式和胥吏，各省府州县则由官员私人聘请幕友和家丁完成，这些无阶品的杂吏幕友谙熟各种律例，处理上下公文往来，操办具体事务。郭嵩焘曾在同治年间的日记中，对此有深刻检讨：“从前读书无阅历，随人议论，例案繁多，使书吏得以高下其手，……迨后躬历仕宦，始悟例案为患天下，在大小各官一无所事事，而倒授其权于书吏。” 李鸿章也曾于光绪元年私下对人抱怨：“操天下政权仍在书吏，非外臣所能力争也。” 京师部院衙门的内官如此，外官情况更不堪，时人谓道咸时期的州县已是“官不亲事，事不在官”，一切都依赖胥吏。可见此种权责分离，乃国之大患，导致吏治弊端丛生。

清代入关后二百多年，已形成一套行之有效的规制和程式，除了奏折与紧要公文的处理外，具体事务往往有固定程式，主官或正印官不需事必躬亲，只需翻检审查、签字画押即可。因此，选材任官通常注重对圣贤义理的理解掌握，以及文字表达能力，如此则有利于政令的上传下达，具体事务交由各类房科幕友与吏胥——那些熟悉各种多如牛毛的规制及会典事例者执行。官员须以自身的通识、品行、谋略驾驭属下、维持行政运转，而官员亦常常被朝廷由此衙门调动至另一衙门任职，如此有助于君主通过人事黜陟维持政治均衡。

换言之，承平之时的长治久安，是以乾隆以来规制的缜密繁复为前提的，如此则恪守纲常、循规蹈矩至为重要，官员的选拔便与此相应，通过班次恒定与轮转、资格的分类与按部就班来维持运作。惟因所遭遇之变局为数千年未有，旧有的选官路数，便无法适应事机急迫、无法可据、无例可依的现实需要。

如前所述，科甲出身的官员，既往偏重圣贤义理、词章楷法，以及修齐治平的道德要求，在实际办事方面缺少训练，使得清廷在应对内忧外患的乱象与乱局时乏才可用。郭嵩焘对此深有感悟：“乾嘉以前，人才盛矣。而时际承平，雍容文酒而已有余，虽才无所表现。道光以后，则直相与酿乱而已矣，人才实不多见。” 可见时势造英雄，对人才选用的标准亦必有不同。

既然由科举等正途选拔之官难以承担应变局的使命，而军务、筹款、洋务等又刻不容缓，陡然增多的各种行政事务，亟需能员干吏，既往体制下按部就班的衙门做派，难以适应急剧变化，原先在铨选渠道中属于非主流的保举与捐纳，就成为清廷与督抚们应急用人时不得已的选择。

在战况激烈、内患迭起的多事之秋，为迅速戡乱平叛，道光、咸丰两帝先后下旨，要求部院大臣与督抚保举能员，“朕当量材器使，或予内擢，或授外任，自毋庸照寻常升转，以示破格用人之意” 。而罗泽南、李续宾、李续宜、左宗棠等寒畯之士，也确实通过保举、捐纳等途径得到重用，“该员等效力戎行，均已著有成效” ，成为扶危济困的一代名臣。

咸丰时期的用人特点，同治帝于御极之初曾有回顾及概括：“值此时势多艰，各省军营将骄兵惰，非有经济非常之士，何能申明纪律，克奏肤公？近年带兵各员，虽一介寒畯之士，但能剿贼立功，无不蒙皇考大行皇帝破格录用。” 所谓“经济非常之士”，与现代概念截然不同，所指乃经世济变、靖国安民、能果断应对时局、力挽狂澜之杰出者。此谕恰好印证了左宗棠曾向清廷奏陈的主张：“所谓干戈起而文法废，文法废而人才出，人才出而事功成也。” 即战时之需必然突破承平之制，破格求才标准首推应变事功，武官能杀敌不畏死，文官则任事不畏难者，方可救急，否则战机瞬失，一将无能，累死三军。

同治年间，山东巡抚丁宝桢向清廷提及选材用人之困难，其“于素所见闻各员留心谘考，或吏治足信而谋略非其所长，或智计颇优而心地终鲜踏实，求其真能任事者，未易其选”。此处所指“真能任事者”，即既有谋略又谙熟吏治运作，有应急能力而又脚踏实地能处理具体事务之官员。丁宝桢强调，应对数千年未有之危局，“非真得强毅任事之人规画其间，虽有善法，非以敷衍坏之，即以迁就失之，迨至事机迫切，贻误曷可胜言” 。显然，由于晚清剧烈的社会变动，原有的种种行政运作程式与标准，已无法满足新形势要求，倘若不革除吏治积弊，更改原有的选官办法和标准，便难以扭转颓势，挽狂澜于既倒。

同治六年正月(1867年2月)在湖北任道员的王文韶，于日记中惊诧于左宗棠选官任用的标准：“然左帅论人，以有忠义之气能坚忍任事为第一，诚朴廉谨次之。” 两个月后，王文韶谈及一位名为孙子福的知府际遇时亦颇为感慨：在他看来，该官“和平中正，品学俱邃，待人又极有血性”，是人品俱佳者，“乃以不合于时遽予罢去”，在官员考核的“大计”中因“才力不及”而开缺，简直不可思议。王文韶的困惑，恰好反映了清代官员任用标准在咸同时期逐渐发生变化的事实，即在适逢千古未有之变局中，昔日推崇官员的“品学俱邃”，竟然不如“坚忍任事”的能力更具实际价值。

无独有偶，有人向时任闽浙总督的左宗棠推荐郭嵩焘时，亦特别强调郭“文章经济均高于人，能办事亦肯办事” 。而在同治八年，丁宝桢向清廷推举济南知府龚易图、高唐州知州帅嵩龄等七名官员，所述理由是被保举者“或廉靖居职、勤笃匪懈，或强敏过人、任事勇往，才质不必尽同，居官皆有实绩，足为通省循良之选” 。且其后在所荐每一官员的评语中，均特别提及其具体办事的能力与效率。如此反复强调办事能力的原因，在丁宝桢给清廷的另一折中可窥见端倪：“惟臣近见民教滋事之案不一而足，大率皆由地方官未能洞悉民情，一遇有事，又不能权衡轻重，斟酌办理，遂致滋事。且地方难易情形，今昔亦各不同。” 认为简放之员应具有“洋务与地方兼悉”的办事能力，若非如此，则办事不力、易生“滋事”之患。

光绪朝的湖北巡抚于荫霖，向清廷推荐一名为陈正源的拔贡委任知县时，也强调自己曾在安徽、湖北对该员“屡试以事，皆能实心实力，毫无官场恶习”，提出“当此力求整顿之时，得该员等以为标准，使中材知所趋向，庶较仅恃文告讬诸空言，易于收效” 。在于荫霖看来，这种实心实力且在诸多事务中勤勉做事之人，应成为新形势下选用中等人才的标准。不仅如此，他还建议清廷应以具体办事的成效考试候补候选官员：“部院以吏事责司员，督抚以吏事课僚属，将不数年而内之吏胥，外之幕友把持因缘之弊，不禁而自除矣。” 惟有改变空谈误国陋习，官员任用及考察实事求是，注重其在具体事务中的应对能力，方能革除积弊、济世安民。

由此，则晚清任官更侧重坚忍任事之能力，与内忧外患所带来的各种迥异于常态的繁杂行政事务关系匪浅。清廷上谕中对封疆大吏的任用理据中亦可见一斑：“丁宝桢平日勇于任事，操守甚好。惟性稍偏急，遇事操切，实其所短。四川吏治废弛，民风浮靡，该督到任后，竭力整饬，不避怨嫌，且于盐务力排众议，变通办理。”谕令以四品顶戴署理四川总督。而两江总督刘坤一向清廷保荐当时身为道员的袁世凯时，亦特别强调：“其胆识优长、性情忠笃，办事皆有条理，为方面中出色之员。” 可见“勇于任事”与办事有条理，在拔擢与荐举高级官员时，亦为重要标准。

与郭嵩焘往来的一些开明士绅，也主张对人才选用“当力除积习，不以言貌取，不以资格拘，不以人地限，慎思积虑，实心实力，固住根本” 。换言之，这种变通，是在根本已被动摇时的应变策略。

其实，道咸以降，清廷对官员任用的所谓破格或不拘资格，并非真正无资格，而只是变通资格，即一方面在选才上颠覆了科举制重义理和楷法的传统标准，另一方面对既往吏部循例按格的铨选程序予以变通，提出了与时俱进的新标准，即所谓熟谙韬略、坚忍任事。且这种变通，仍大多限制在沿海各省受战乱影响的范围，是为应急而采取的临时措施。

晚清社会变动剧烈，行政迥异于惯常，不断出现的新事物与新问题，需要更多具有胆识与做事踏实的人才，这种紧迫感在刘坤一的奏陈中反映出来：“近日每叹才难，得一才而不即重用，使其精神岁月消磨于循资按格之中，未免可惜。臣自憾衰老，深思以人事君之义，不敢蔽贤。” 《清史稿·选举志》对此亦有说法：“咸同军兴，或地方甫收复有待抚绥，或疆圉偪寇氛亟筹保卫，敕各督抚留心存记廉能之员，列上考备擢用。时督抚权宜行事，用人不拘资格，随时举措，固不能以大计常例绳其后也。”

即使如此，在战事密集省份，官员任用仍十分困难。同治元年正月，上谕“苏、浙糜烂省分，人皆视为畏途，……惟有选择能战之文员，以补两省之实缺，或能渐集乃事。并着曾国藩、左宗棠随时访查，将能胜任苏浙两省监司、道、府之员保奏前来，以备简用” 。同治五年二月下旬，时任江苏巡抚的李鸿章奏报：“循资按格所以杜倖进而未足定人材，故于明示限制之中，仍寓变通尽利之法。……惟江苏员缺停补多年，现任各官实缺甚少，积年所出繁要各缺，堪以照例升调者，实属寥寥，若以繁调繁成例，仍有未合，循资升补，人地多不相宜。……倘墨守定章，竟有无员可补之势。” 李鸿章所说的情况，主要针对循资论格的定例而言，希望清廷继续破除藩篱，扩大破格任用官员的范围，在荐举和用人方面给予督抚更大权力，以免贻误该省军政急务。此折恰好与前述道光后期两广总督祁的奏章相互印证，即除少数特例外，众多科甲出身官员在内忧外患时难以从容应对，遑论济变安民。而吏部循资按格的选官方法，亦难以应对瞬息万变之危局。

郭嵩焘认为清廷“以实用求人，期使应时，……亦非徒以其求之诚，利禄之所集，则亦鼓舞人心之具也”。破格以求，无非以加官进爵之利禄相诱，只是作为救急之手段而已。

所谓“同治中兴”的出现，也似乎印证着道咸以降破格用人的成效，曾国藩、胡林翼、李鸿章、李兴锐等被视为股肱之臣的大员，都是通过保举而在清廷危难之时，扶大厦于将倾。清人笔记中亦有“军兴后之丰功伟烈出自保举中者，几与科目相埒” 的记述。

光绪时期，在保举的标准方面延续了咸同以来的标准，光绪二十五年三月上谕：“近以时势多艰，朝廷求贤若渴。于各督抚专折保举，无不立予召见，分别存记，以备随时擢用。……嗣后各督抚于循声素著、实心任事之员，自当据实疏荐。” 御史们却认为如此则标准过泛易滋流弊，要求操作细化且有相对制约规范，即须将在职官员“实心任事”的标准，细化为具体已经落实的“善政”与“劳绩”；而对候补官员而言，则以其办事能力与办事经历为权衡。若被荐者名不副实，需要保主连坐受罚，以儆效尤。可见道光末叶至咸同光四朝一脉相承，破格求才的基本途径，即开捐纳和厚保举；举荐选用官员，则在胆识决断力外，多以办事能力与办事成效作为基本依据。

凡事利弊相权，道咸以降为应变局之需，用人行政不拘资格或破格，在暂时救危纾困的同时也带来了诸多隐患，其最显著的问题就是保举、捐纳的失控。吏部官员曾哀叹“数年之间，大保案迭兴，加官加衔，以及各种新奇花样，不可枚举，稽核尤难” 。一些官员也承认“保案中任劳者十之二三，徇情者十之七八” ，各地知县实补者亦异途多于正途。嵩焘曾作打油诗嘲讽：“可怜世乱少读书，功名专仗梃与刃，不尔须作多钱翁，有钱不怕无官印，聪明根器岂足凭，要学齐秦事兼并。”

清廷在内忧外患接踵而至时破格用人本身并无不妥，只是举荐者往往被人情所累、假公济私，冒滥的情形时有发生。而一旦突破旧制藩篱，挣脱了原有规制的约束，极易造成新晋官员素质参差不齐、鱼龙混杂。同治六年已有人感慨：“今之督抚大员，多由军功保升，至有以一勇丁，目不知书而任封疆者。”作为外官最高层级督抚情形尚且如此，其他中下级官员的素质可想而知。由于侧重军功与事功而快速拔擢与破格任用，忽略对官员素质的慎重考察，导致同治年间“查办督抚之案层见叠出，朝廷用人不慎，其始委任太轻，其终也信之亦不至，一闻浮言而已翻然改矣，徒亵名器以滋议论之嚣” 。由于贪腐受贿状况频出，即使清廷十分重视举报并派人查办，但威信受损、有碍国本已成不争的事实。

刘长佑在同治初年的一个奏折中说：“数年以来，仕途稍杂，流品渐淆，风气颓靡日甚一日。……循资固未必得人，将不拘成格以用人，或奔竞以为能，或请托以求进，则破格亦难期无弊。甚或阅历既熟，情面尤多，奖进非人，诸多迁就，于是顾名思义之人少，背公徇私之人多。……迨乎有事，难资保障。” 这段话揭示了清廷难以得人的症结，即选官用人在具体操作中，不能避免官场风气、人情难却的无形牵绊，必然无法真正严格照章办事，破格选材的良法美意往往会被徇私舞弊者利用，上下其手，导致吏治旧弊未除，新弊又生。

极具讽刺意味的是，刘长佑对铨选问题的义理认识及反思，恰与其自身实际操作层面的情况迥异，同治五年，他竟在一次保案开单中赫然列入文武官员266名，连自己亦不得不在奏折中承认“为数稍多”，并为此申辩：“将士用命畿辅，又安猥蒙圣恩不没微劳准予奖励，莫不欢欣鼓舞，感激奋发。”所持理由是倘若不对将士们的辛劳予以奖酬，将无以面对那些“不避寒暑，无闲初终，艰险倍尝、勤劳倍著”者。可见吏治清明的理想，不敌官场与战场的现实，坐而论道与在实际操作中独善其身，根本无法相容。

陷入矛盾的不止刘长佑，咸丰八年五月，曾国藩在致亲友的信中，亦提及自己因拘泥旧制，未能跟进应变局时期的选官调整，怕被误会任人唯亲，而对熟识者中的有用之才未能破例力保“至今以为大愧大憾之事” 。一年后，曾国藩奏调赴皖官员时，援引胡林翼奏补府州县各缺，“大半与例不符，奉旨交部核议，均经通融议准在案” 的事实以为己据，说明晚清破格用人已大大突破了规制的藩篱。由此而呈现一种怪相：督抚们一面慷慨激昂痛斥官场风气败坏，破格过泛、保举捐纳过滥，一面却又不由自主地被这种风气裹挟前行，这就是晚清吏治不断被朝野非议、不断呼吁整顿，却始终祸害不减，积重难返的两难现实。

咸同以降的保举与捐纳，给吏治带来的深刻影响就是纲纪的松弛和破坏。捐纳的泛滥，虽有因军兴耗费巨资导致财政窘迫的客观因素，但其所造成“财政的窘迫又导致吏治的进一步破坏” ，则为不争的事实。冯桂芬早在《校邠庐抗议》中，已指出两者具有互为因果的连锁效应：“捐途多而吏治益坏，吏治坏而世变益亟，世变亟而度支益蹙，度支蹙而捐途益多，是以乱招乱之道也。” 有人预言其影响不可小觑：“朝廷所以驾御天下，督抚所以驾御官民，一州一县所以驾御数十百万生民，无他，纪纲法度而已矣。今尽坏其纪纲法度，求所以立国，难哉。” 所指纲纪法度，首在官员任用标准和规则，其松弛混乱不仅会进一步加剧清廷威权受损，更有可能动摇甚至颠覆其统治基盘。而官风不正则世风日下，对社会危害匪浅。时人揭示纲纪与人心之相互关系：“三纲不振，故人心邪僻，不堪任用，致上下之气间隔，义利不分。” 此即晚清官场积弊甚深的写照，也是辛亥时期清廷速亡的潜因。

由于破格用人给仕途造成的拥挤，呼吁清廷停捐纳、严保举的奏章不断增多。与同治朝做法稍异，光绪初期因战事已停，在官员任用的资格方面又有收紧的趋势，光绪八年十一月的一道上谕，虽然仍鼓励部院与督抚大员保举贤能，却强调以所举官员须以“器识闳远，才守兼优”为标准，似对此前过于强调任事办事的偏颇试图有所纠正，只是其后并未见有进一步的举措，故过于讲求实用导致“人心邪僻”、“义利不分”的吏治沉疴亦难以根除。

光绪九年，有御史奏陈：“溯自军兴以来，捐例广而冗员多，冗员多而保举滥。”即使在京师六部，“所有正途人员自进士签分，以及庶吉士改用小京官升用，类必十余年始得一缺” 。甚至内阁汉侍读要缺，旧例明确只能任用科甲出身官员，却仍有杂途者被保举而厕列名单。可见捐纳与保举交织，造成徇情滥保，导致正途受抑、异途崛起，仕途中大量候补官员壅滞，官员素质低下。一方面是滥竽充数者拥堵积压，另一方面则是应变局不断产生的行政事务新要求，晚清吏治的窘迫，令当道颇感棘手。