围绕国家治理问题，当前学界主要围绕治理体系与治理能力展开，但随着相关实践和研究的不断深入，治理单元成为一个日益突出和无法回避的重大问题。

笔者认为，国家治理是一国治理的最高层级概念，至少涵盖政治治理、行政治理、经济治理、社会治理、文化治理、司法治理、生态治理、军事治理八大领域。而这当中与百姓日常生活紧密相关的，又以政治、行政、经济与社会四大领域为主。当代中国的政治治理在我们的日常实践与表述中更多以党的建设为形式展开，社会治理以党的基层组织建设为核心推动，具有鲜明的“党建带社建”特征，政治治理与社会治理具有较大的黏合性，党群关系具有根本性并与人民日常生活最密切，因此可以从学术角度合并为政治社会治理。由此，政治社会治理、行政治理与经济治理构成当前中国国家治理的三大核心支柱。

△三大治理单元

“郡县治，天下安”，两千年来被中国人作为治国理政常识接受，而且理解上往往认为其意为，作为最基层的县能够治理好了，天下也就安定了，一般认为前半句与后半句是一种局部与整体的关系。但其实这与原典和实践本身恐怕还是有些距离，中间发生了些误解。

郡县治，天下安

这一说法，一般认为最早出自东汉荀悦撰《前汉纪》前汉孝惠皇帝纪卷第五：

后来逐渐引申为：“郡县治民，从制则天下安矣”，进而引申为：“郡县治，天下安”。如此，我们发现当时总结这个历史经验教训时，其实想说的是汉初采用诸侯分封治国，各诸侯地广人多兵强马壮，容易犯上作乱天下不安。采用以郡县制为代表的一整套强干弱枝的中央集权治理体系，基层治理单元力量弱小无力割据，则天下安定。

郡县制，天下安

在后世的演化中，其实“郡县治，天下安”更准确的表达似乎应该是“郡县制，天下安”，前半句与后半句是一种因果解释，前面是一种机制和体系，后面是一种治理结果。所以此话并非探讨“治理单元”问题，而是总结“体制机制”经验。也正是从这一整套宏观结构和机制的角度，传统中国的国家治理体系才呈现出“郡县国家”的特征。

长期以来，国人把“郡县治，天下安”误解为一个治理单元的经验总结而未予质疑，是源于其确实也具有一定的现实经验支撑。农业时代没有面临巨大的“发展主义”压力，治国理政以政治、军事视角来考虑，核心在于“强干弱枝”，在维持基层政权最基本的治理能力和削弱其造反割据实力之间达到一个微妙的平衡，而郡和县级行政单元是当时的一个“平衡点”，即理所当然地被总结为最佳的治理单元。

现代国家治理的两大变化

然而，当今天中国已经进入所谓“现代”历史时期百年之久后，在探讨国家治理问题时至少面对两大变化。其一是治理内容由传统的单一性转向复杂化，且不同领域的治理规律互相之间有张力。如过去不需要考虑经济发展的巨大压力，现在则成为执政党自身历史使命中非常重要的一部分。过去对于基层的社会治理主要依赖乡土自治，由士绅发挥主导作用，但现在则由执政党广泛建立基层党支部来组织人民协调处理各类矛盾。其二是治理的外部技术环境由低层次向高水平转型。最典型的表现是交通与通信的巨大发展，既带来了国家对个体信息掌握能力的提升，又因全社会各种要素的大流动而难以应对。

改革开放以来长达四十年的时间里，“以经济建设为中心”，“发展主义”成为包括中国在内的广大发展中国家的必然选择，这是传统郡县治理不需要考虑的“新任务”。而发展经济需要资源统筹协调。地方政府除了权力之外，能够直接掌握的最核心经济资源就是土地，其整合也主要围绕“土地”和“权力”而展开。

土地资源的整合

地方政府倾向于通过上层建筑自身的调整来实现对土地的整合，如对外扩张式的“区划调整”，对内整合式的“撤县（市）设区”等，县作为一级完整的政权可以拥有土地的相关权力，而区作为市政府的派出机构，土地的规划使用权在市里。当然，县级政权对此自然也心知肚明，所以才有了广泛而强烈的申报“县级市”的冲动和抵制“撤县设区”的要求。成为“县级市”必然更进一步强调和突出了自身的“独立完整性”，避免被合并入市内作为一个“区”，而这个独立完整性中最核心的权力还是“财权”，希望取得独立于地级市的直接面对省里的财政权，最早深入广泛运用于浙江的“省直管县”模式，其核心解决的也是“财权”问题。

权力资源的整合

整合经济发展资源，除了有形的土地，还有无形的“权力”，甚至这是比土地更关键的因素。而是否能够获得更大的经济发展自主权力和向上争取资源政策倾斜，则取决于自身的行政级别，即使土地区划面积不变，而行政级别可以提升，由此也会改变发展的动能。所谓“省直管县”，说到底无非是让县和市具有同等的财政权力，算是一种财权上的“升级”。除此之外，还有各种不同级别的经济开发区也是起到类似功能。最为知名的是上海市的“浦东新区”，从行政级别上看，某种意义上可以把“浦东新区”理解为一个“副省级城区”，以便于和县、县级市、县改市进行对比，由此可以发现行政级别与经济发展之间的关联。

通观全局，经济发展的基础单元在不断“升级”或者说“上升”，这是市场化深度发展以来的一个全国整体趋势，与外贸、民生等轻工业的内在不断升级和重化过程有关，更与中国经济从实体向金融化深度发展有关，还与发展动力从工业化向城市化转变有关。金融领域在此方面的特征极为明显，是必须上升到国家层面进行统筹考虑部署的经济事务。2017年7月14至15日的全国金融工作会议上，习近平总书记在讲话中明确指出“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。”“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。”

新的趋势：局部下降和局部分离

所谓“局部下降”有两种具体情况，其一是技术提升条件下的生产单元下降；其二是产业转型条件下的生产单元下降。第一种技术提升条件下的生产单元下降，是互联网信息产业与工业技术的进一步升级，使得个性化、订单化的新型高度私人化产品和产业成为可能。第二种产业转型条件下的生产单元下降，是在中国工业化和城镇化的进一步发展中，围绕着庞大中产阶层消费而展开的第三产业不断壮大，其发展的诸多要素和条件与工业化又有不同。“特色小镇”就是浙江省对于下一步产业发展的长远考虑和定位。

综而观之，发展经济的单元呈现出“整体上升、局部下降、市县为主、镇为补充”的特点，这种整体“上升”的趋势，已经与政治与行政治理上的整体“下沉”趋势形成了深刻的对冲和矛盾。当然这里还需要稍微强调一点的是，中国的城市和乡村在抽象层级上具有“上下级”垂直关系，但在空间上却是一种“中心-边缘”的关系。这种“上升”或者说“升级”，更多的是一种抽象层级意义上的升级，其在空间上的具体表现并非是一种“扩大”而是“集中”，比如经济发展重任从乡镇县升级到市时，体现的并非是全市范围内的广泛覆盖，而是向城市市区集中。

当代中国的政治治理主要围绕着党的基层组织建设展开，近代以来党以自身的组织体系替代了原本的乡村宗族士绅组织体系，社会建设和社会治理不可避免的与党的基层组织建设紧密结合在一起，党建带社建，政治治理与社会治理高度黏合。

以保持党群关系的紧密性为导向

这种政治社会治理的黏合问题，如果能够处理得当，则会对完成不同历史阶段的任务给予巨大的支撑。如中国共产党正是通过采取“支部建在连上”、在全国广泛设置充实乡镇一级政权、在村一级设置党的支部等措施，取得了革命战争年代和建设时期的巨大成绩。即使进入到市场经济全面发展的时期，人口大流动给基层的党组织建设提出了巨大挑战，执政党依然通过“流动党支部”、“两新党建”、“网络党建”等各种新形式，将自身的组织铺设到各种新的人员团体、组织机构当中去。而对于人口高度聚集的城市，则不断通过“网格化管理”做细做实最基层的治理单元。所有这些努力，无非是执政党始终在保持与人民的紧密接触和良好互动，做到及时回应群众呼声和要求，保持自身政治先进性。

这种以保持党群关系的紧密性为导向的政治社会治理过程，注定了“下沉”是其总体趋势，即日常表述中的“从群众中来，到群众中去”的“群众路线”。这一“下沉”过程已经持续百年，是一种新型治理体系，与传统中国将县作为最基层的政治治理单元显然有较大差异。对于这一趋势的合理性和正确性，当代政学两界鲜有持异议者，各方争论的焦点主要在于新的历史条件下，这一“下沉”具体到什么单元是更为合理的？对此，中央层面也做出了权威回应。

新时代城乡社区治理的新思考

中共中央、国务院于2017年6月12日印发并实施《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出：

这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，其对我们思考和探讨政治社会治理的基础单元具有深刻意义。在中国的城镇化过程，农村人口不断向城市聚集，城市中一个社区的人口规模在万人左右也是常见的，加之城市社区之中人们的交往联系本就不够紧密，就更容易凸显出其在群众的适度交往规模和党群密切联系上的难度。”

为了弥补治理能力和治理目标之间的差距，近年来基层政府也在不断推动社会组织化进程，“基层政府社会组织化的操作性目标并不是引入社会力量实现社会自治，而是寻找国家治理的基层代理人，通过基层代理人，以达到‘规模治理’的需要，并实现社会的有效控制。”

目前来看，这种政治社会治理单元呈现出“整体下沉、不断强化、社区为主、多种补充”，在承认和看到这一趋势之后，我们就会立刻发现其与经济治理单元的“上升趋势”之间存在着多么鲜明而尖锐的张力。这种张力是传统农业社会治理中并不十分突出的议题，但是对于一个早先以“组织动员群众”起家的政党在转向“以经济建设为中心”的过程中就显得颇为棘手。这种挑战性对于直面这类问题的地方干部尤为突出，并逐渐引发了日益分工分化而规模庞大的科层制本身的整合运行困难。

行政治理，以“事本主义”为导向，侧重考虑科学有效性和成本约束，既有对公共服务管理事项的妥善安排，也有对庞大科层体系运行的有效协调。这与政治社会治理以“人本主义”为导向明显不同，且与经济发展的效率优先逻辑不太一致。公共服务管理活动大量涉及到人的工作，所以其行政效率是一种在“事”与“人”之间的折中和调和，在行政治理单元体现为需要某种折中综合性，而不可能像经济治理单元那样可以大幅度“上升”。

延续以县为行政治理单位的传统

当代中国，县依然是极为重要的行政治理单元，中国地方政权难以遏制在行政级别上的“向上升级”冲动，但问题是，当这种经济发展单元上升突破县级达到了省市层面时，就不仅仅是“经济发展”和“社会治理”两件事情之间的“事理”之争，而是导致推动这两件事情的主体——“党政科层制”——的内在协调与运行矛盾。

县一级是中国当代党政科层体制在地方上完备展开的最低一级，有其内部进行繁多部门和职能整合的客观要求，而经济发展及其带来的财政自主权，是这种整合的重要基础和保障，亦是地方主政干部权威的必要来源。当县一级政权的经济发展被逐渐削弱和抑制时，势必影响其综合协调治理能力以及主政干部自身的权威树立。这种复杂的影响和互动机制，至今尚缺乏深入的探讨。

行政治理三重挑战：内容负责化、对象流动化、市场嵌入化

“内容复杂化”挑战，指行政治理的内容极为丰富而复杂。政府科层体系对外要提供教育、医疗、社保、治安等多种公共服务和管理产品，为政治社会治理和经济治理提供各种良好的条件支持；对内需要协调庞大的职能部门互相配合齐抓共管，而不至于推诿扯皮效率低下，组织机构的复杂化也是治理任务的复杂化所导致的，并连带产生了组织机构的失序风险和内部治理的巨大工作量。

“对象流动化”挑战，指当代中国已经形成“大流动社会”，其迅速冲破了原先的行政区划设计，导致原有行政治理单元不得不被迫应对剧变的治理任务。以至于原先按照静态社会设计的一系列公共服务产品，都不得不转向同时涵盖户籍人口和常住流动人口，由此导致诸如医保在省级行政单元内统筹，公积金的跨省衔接，社保的全国一卡通等现象，这些明显都超出了乡镇街道可以提供和统筹的范围。

“市场嵌入化”挑战，指市场中的逐利逻辑嵌入到了很多非经济领域，带来了行政治理的公益性与市场逐利性的冲突。如与人民群众密切相关的医疗领域出现的大医院人满为患以及近年的医患冲突越演越烈等现象，本质上也都是医疗资源的配置基本单元出现问题，在市场化导向下优质资源向大医院集中导致基层分级诊疗体系效果不彰，整个社会出现了“医疗市场化及社会自我保护的‘双向运动’”。

虽然面对诸多挑战，但“郡县治，天下安”在当代的部分合理性就在于其对“人”与“事”的治理上依然是部分有效的，尤其是县作为一个具有相对完整的行政职能的治理单元继续存在，在整合复杂的职能部门时有特殊的基础性地位。而且国家也还在继续强化这种地位，比如2015年中央在时隔20年后再次表彰百余名全国优秀县委书记。形式上是对一个工作群体的表彰，但深层次上体现的是对于县域作为一个治理单元的高度重视。

△2015年中央表彰全国优秀县委书记 新华社 / 图

行政治理单元的基本特点是“历史悠久、以县为主、内部分化、协调日难”，面对日益下沉到社区层面的政治社会治理单元和不断上升到省市甚至中央层面的经济治理单元，行政治理单元目前主要还是维持在县一级层面，在两种张力之间时常面临着徘徊。

当代中国国家治理基础单元呈现出复杂性和内在张力，这是社会分化分工所导致的“复杂治理”的必然体现，其内在张力源于政治社会治理、经济治理和行政治理三重基础单元之间的非重叠性导致的矛盾。传统农业社会不存在发展经济的重任和提供庞大公共产品的压力，所以没有这个内在张力和矛盾。而当代中国国家治理中却无法回避，甚至其冲突会越发明显。这种治理单元不再简单划一的情况会长期存在，对此我们必须有充分的思想准备并不断把握研究其内在规律。同时，更为关键的是面对这种复杂治理，执政党也需要做好折中平衡的协调工作。

工作的基本原则可以考虑是，“承认分化、注重协调、立足县区、政经互补”，这里考虑立足县区的理由关键还是在于县是在行政职能和财权自主方面的一个结合点，也是三重单元之间的居中位，相对而言更可能照顾各方面的需要。需要特别强调的一点是，目前各类垂直管理的事项和部门越来越多，“条条”有压倒“块块”的趋势，县区干部普遍反映县里的权力越来越小，这对于增强县作为一个国家治理基础单元是不利的。

保证县级及以下有一定的财政自主权

在经济治理单元上升趋势无法阻挡的背景下，需要考虑县级及以下治理单元的财政自主权问题。没有一定程度的财政自主权，不利于地方治理主体整合资源开展工作，也不利于地方治理主体的凝聚力培养。在地方治理过程中，实际的政治担当需要某种政经一体的发展态势。一些超大城市和特大城市逐渐取消乡镇街道的招商引资任务，实际上县区的经济发展自主权和能力也在不断弱化。对于这一趋势的合理性和必然性上文已作阐述，但不能忽视其对治理的潜在负面影响，需要做出某种补偿新的财权制度安排。

因地制宜深化机构和行政体制改革

县级行政治理基础单元地位的强化，必须深刻理解和落实十九大报告中提出的“深化机构和行政体制改革”部署。中国的基本国情是，从县级层面才开始具备了完备的党政科层体制，但过度的职能分化和上下对齐又导致职能整合出现困难；各地巨大的实际情况差异导致职能部门作用发挥的不均衡，如果想更好的实现行政治理职能，必须因地制宜进行部门整合和部门设置。当代中国与传统农业社会在县域治理主要任务上的巨大差异正在于此。

以政治社会治理引导行政治理

以政治社会治理活动克服行政治理过程中潜在的脱离群众风险。传统县域治理过程中，基础接触和组织动员群众的任务并不由政府直接承担，而是转由士绅担当。但当代中国，组织动员群众和开展行政工作的领导核心都是中国共产党，虽然从行政工作的效率等角度看县域是合适的单元，但这种安排久而久之又会导致工作人员仅仅停留于“办事”而疏忽了服务人民的“初心”，这对执政党密切联系群众是不利的。所以即使是行政部门也依然需要主动地尽量多联系群众服务群众，而这种联系和服务的方式可以通过党的群众路线和各类教育活动实现，本质上是用政治社会治理来引导行政治理，以使行政工作在“事理”与“人情”之间保持平衡，其治理单元在稳定于县域的同时又具有某种下沉的弹性。

同时，也需要补充的是，这种治理单元的探讨仅仅是一种治理规模与幅度层面的合理化问题，而与着眼于全面建成小康社会的“五位一体”总体布局立足于性质与内容的角度不同，而且也不冲突。“五位一体”布局强调的是建设的领域问题，而不同领域的建设在基层的具体单元有些可能是重叠性较大，有些是差异较大。这种重叠性与差异性所蕴含的规律和内在要求，则正是本文探讨的起点。